大安区自然资源局党组书记、局长　王贵勇

大安区隶属于四川省自贡市，2021年获评天府旅游名县，以农业生产为主。2021年，自然资源部批准大安区牛佛镇为国家级全域土地综合整治试点镇。试点按照山水林田湖草系统治理理念，以“三生并举、三态并重、三资统筹”为基本原则，采用“农用地整理+建设用地整理+生态保护修复+千年古镇文化保护开发”模式，借鉴打造国家级现代农业产业园的相关经验，以建立专班统筹整合农业农村、水利、交通、住建等部门协同开展项目的体系，发挥牛佛千年古镇历史文化和临江地理位置优势，针对村庄空心化明显、土地利用率不高、耕地碎片化、农用地撂荒现象较为突出、乡村基础设施严重不足、千年古镇文化保护和开发不足等问题，投资约8.5亿元分三期重点实施22个子项目。通过“五个一”工作措施（建立一个专班、规划一张蓝图、探索一套融资模式、推进一批项目、引进一批产业），动态优化农用地、建设用地和未利用地三大类用地，把耕地集中连片，发展高质量生态农业，整合农村居民集中居住，实现耕地数量有增加、质量有提升和村集体、农民有增收。有效发挥沱江流域生态功能，全面融合发展牛佛古镇农文旅，逐渐形成宜居宜业和美乡村，全力打造“千万工程”丘区样板。

一、案例背景

（一）基本情况

牛佛镇是国家级历史文化名镇，有着深厚的历史文化底蕴和人文气息，拥有“千年盐都水陆第一镇”的美称。镇域面积73.89平方公里，坐落于沱江河畔，两侧共分布18村2社区，人口6.9万人。以传统农业生产为主，现状产业基础较好，发展潜力较大，农业发展主要以水稻、高粱、中药材、生态养殖为主。

（二）空间现状

1.土地利用效率不高

一是耕地集中连片程度较低。耕地单个地块图斑平均面积仅为0.6亩，碎片化明显，耕地集中连片程度较低。二是耕地撂荒现象较为突出。在城镇化快速发展和劳动力转移的大背景下，农村人口老龄化显现，耕地撂荒越来越多。据统计项目实施前的2020年牛佛镇未耕种的耕地总面积已超1000亩。

2.农村居民居住分散

一是居民点分布零散。牛佛镇现有农村居民点斑块2774个，散落分布在18个行政村中，平均每个行政村的农村居民点的斑块数量为154个，农村居民点分布零散。二是基础设施利用率低。农村居民点的零散化导致基础设施利用率低，尤其是农村道路杂乱，不但维养成本高且浪费土地资源。三是部分农村房屋闲置。随着城镇化发展，农村常住人口减少，村庄存在一部分常年闲置房屋，浪费土地资源。四是居民点村容村貌风格各异。居民点房屋和基础配套没有统一规划，人居环境较差，缺乏对地域特点和文化的体现。

3.乡村生态环境较差

一是农业面源污染。牛佛镇农业生产为传统种植农业，农业科技水平有限，农药、化肥的大量使用，对农田土壤、农田生物多样性及地下水造成一定污染。二是低效林、园地较多。根据调查与分析，牛佛镇低效林、园地面积较多，植被覆盖度不高，水源涵养能力差，加剧了水土流失。三是沱江岸线生态保护不足。沱江及其支流部分地区存在岸线过度开发现象，造成河道行洪断面减小或河势局部失稳，对防洪安全及河势稳定造成不利影响。

（三）目标任务

牛佛镇借助国家级全域土地综合整治试点项目，计划在3年内，通过对3万余亩的土地实施综合整治，促进耕地数量有增加、质量有提升、空间布局更加集中连片，适应现代化农业发展需求；通过1500多亩的建设用地整理，优化城乡建设空间布局，促进土地节约集约利用和城乡一、二、三产业融合发展；通过生态保护修复，打造宜居、宜业、宜游的高品质生态环境；通过对古镇进行保护性修缮和开发，进一步挖掘传统历史文化资源，全面发展古镇农文旅。实现生产空间重构、生活空间重建、生态空间重塑。

二、主要做法

（一）优化体制机制，组建一班人马

试点项目启动后，迅速成立由大安区政府主要领导为组长，自规、农业农村、水务、交通等各有关部门为成员的工作领导小组，从全区抽调精干力量组建工作专班，确保项目工作专人负责。建立“区级统筹、部门联动、镇村落实”的责任体系和“每周一调度、定期专题协商、季度分析会商”的制度。

（二）坚持规划引领，绘就一张蓝图

坚持“多规合一”，以大安区国土空间总体规划为引领，以第三次全国国土调查为基础，依据“三区三线”划定成果，科学编制牛佛镇、村级片区国土空间规划和试点实施方案、永久基本农田调整方案，将22个子项目细化落实到图斑地块，确保整治任务可实施、可量化、可考核，为指导项目建设奠定坚实基础。

（三）整合多种资金，探索一套模式

探索采用“财政资金+融资贷款+专项债券”的投入模式，为项目建设提供有力的资金保障。充分整合农业农村、水利、交通等多部门资金2000万元作为试点项目撬动资金。分三期向银行申请中长期融资贷款7.3亿。发行乡村振兴生态农旅融合产业区基础设施建设项目专项债券资金用于弥补试点项目资金缺口。

（四）创新实施思路，推进一批项目

1.规整农业用地，打造集中连片优质耕地。

按照适度规模经营和现代农业生产需要，结合土地“三权分置”和农民意愿，对各类农用地实施综合整治。一是通过实施2000亩和7000亩的土地整治项目，在实现新增耕地占补平衡指标的同时实现了新增有效耕地数量，提高耕地连片度和耕地利用率。二是通过实施15000余亩高标准农田建设，改善了土壤、排灌等农业生产条件，提高了耕地质量和等级，促进土地资源的可持续利用。三是通过实施1000多亩撂荒地整治，引导种植大户、合作社、家庭农场开展代耕代种、联耕联种，改善土地撂荒现象。

2.腾挪建设用地，保障产业发展土地要素。

把产业发展和农民集中安置结合起来。一是以村为单位规划农民集中安置区，二是按照“先建新、后拆旧，先复垦、后挂钩”的原则，在全镇规划实施拆旧总规模约1350亩的增减挂钩项目，结余挂钩指标用于保障农村一、二、三产业融合发展。三是对130余亩工矿废弃地以及其他建设用地有序开展复垦工作，优化建设用地布局。

3.提升基础建设，改善修复村庄生态环境。

按照山水林田湖草系统治理的要求，在不减少林地面积和　不破坏生态环境的基础上，优化调整林地、水域等生态用地布局。一是对500余亩低效园地进行综合治理，宜耕则耕，宜林则林，因地制宜调整利用土地资源。二是实施沱江、三江河等河流岸线整治和构建生态隔离带、实施双龙桥水库库底清淤和生态修复水质，提升河流灌溉功能，提高水质，保障饮用水源安全。三是新建张家坝、月亮湾等近4公里防洪堤，提高河段行洪和防洪能力，有效解决洪水困扰问题，保护沿河人民群众生命财产安全。

4.激活历史记忆，保护挖掘古镇历史文化。

一是依托牛佛千年古镇的美誉，对古镇中心贺乐堂等10余处省级文物进行保护性修缮和挖掘开发。二是以传统文化为基调，文化休闲旅游为方向，打造“穿越百年、老街新生”的古镇风情。三是打造以牛文化为核心的文化创意街区、集历史展示和研学于一体的传统文化体验街区、商贸大道体验街区、滨水休闲娱街区，打造商路天街“网红桥”，点燃牛佛夜生活。

（五）发挥多种优势，引进一批产业

有效发挥自贡市大安区天府旅游名县和牛佛镇为四川省百强中心镇的品牌，通过多种渠道引进一批以水稻为主的产业，以农村合作社的模式推行“水稻+”绿色养殖模式，在水田养殖稻蛙、稻虾、稻鱼，形成生态循环种养结构，有效盘活耕地资源，实现“一田两收”，帮助村民“家门口”就业。

三、取得成效

（一）万亩良田成片，产业发展“欣欣向荣”

牛佛镇是大安区第一大镇，同时也是国家级现代农业产业园示范区域，为衔接现代农业产业园，充分发挥“土地综合整治+”效益，试点探索“水稻+”产业模式，培育发展新型经营主体，现已形成1000亩水稻核心区、1000亩稻渔示范区、1000亩机耕示范区、600亩农耕研学区、300亩稻蛙孵化区、2000亩稻虾孵化区的“一园六区”示范园区；充分利用现有土地地形条件，已建成300亩大冲头金银花产业园、500亩龙爪寺无花果产业园、300亩农科村蔬菜产业园、600亩龙骨山生态农业产业园等四大特色产业园；

牛佛镇结合产业入驻+土地流转需求，通过农用地整理和建设用地整理，充分发挥土地综合整治优势，实现了万亩良田集中连片，盘活了村里的土地，活跃了地方经济，同时让村内富余劳动力实现就地就业，在“家门口”就能挣钱，实现了土地流转收入6-800元/亩/年，村民就近打工，每天收入有80-120元，通过联合村集体开办育秧中心、农机中心、酿酒厂等村办企业增加村集体收入10万元/年以上，使土地实现了最大产值化、效益化，带动了乡村产业蓬勃发展。

（二）宜居宜业宜游，和美乡村“美景如画”

通过对100余户农户房前屋后实施整理，拓宽、黑化村道20余公里等，形成房前有院落，院中有美景的川南特色民居风貌。整合自然资源、农业农村、水利、交通、住建等部门涉农项目，将村庄整治与绿色生态家园建设紧密结合，形成稻香红旗、醉美农科、花开龙骨等和美村庄，同时，在全镇新建18个集中居住区，完善公共服务设施和基础设施，宜居、宜业、宜游的“大美”牛佛画卷逐渐呈现。

（三）文旅特色逐显，古镇老街“古韵悠长”

通过充分挖掘牛佛千年古镇历史文化特色，形成了“牛佛五味、自在牛佛”的中国沉浸式体验（慢生活）的古镇旅游景区和“穿越百年、老街新生”的风情古镇。按照“春赏花、夏戏水、秋收稻、冬听戏”的旅游发展思路和已经形成的10公里沱江生态廊道，“一镇、一园、一山、一廊”的牛佛镇农文旅融合发展格局逐步形成，绘就了牛佛版和美乡村“富春山居图”。

牛佛以古镇历史文化为基础，以农耕丰收文化、桃花节等为点缀，开展丰富多彩的文旅活动，吸引了大量游客到牛佛参观旅游，据统计2023年最多一天接待了20多万人游客，充分发挥了文旅经济特色，带动了牛佛镇地方经济发展。

四、适用条件和推广前景

基于牛佛镇浅丘地貌特点、产业发展实际以及靠江地理位置优势，围绕农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足进行科学统筹规划，将全镇未来发展规划与当前发展实际作为一个有机统一的整体，聚焦推进乡村振兴、实现共同富裕、增进民生福祉等问题，结合实际因地制宜谋划实施项目，最终实现预期目标。

项目实施有效破解了耕地碎片化、空间无序化、生态质量不高、历史文化特色彰显不足等问题；优化了“三态”布局，巩固提升耕地面积和耕地土壤质量，提高农业机械化率，改善乡村风貌和人居环境，集约节约农村集体建设用地，保护沿江生态，形成蓝绿交织的城乡生态网络系统，为发展农旅经济奠定了基础，形成了四川丘区的整治样板。

（责任编辑：曹小满）