国家财政从2004年开始，按一定的补贴标准和粮食种植面积，对种粮农民实施粮食直补政策，这一政策的实施受到了广大农民的欢迎。对种粮农民实行直接补贴是党和国家的一项利民工程，涉及到千家万户，许多农民从中直接受益，粮食直补已成为广大农村受欢迎且具影响力的惠农政策之一。

对种粮农民直接补贴包括粮食直补和农资综合补贴，亦称“两补”。其中：农资综合补贴是指统筹考虑柴油、化肥等农业生产资料价格变动对农民种粮的增支影响，由政府对种粮农民给予适当补助，以有效保护农民种粮收益，调动农民种粮的积极性，促进粮食增产。

一、大安区粮食直补政策执行情况

大安区幅员面积401平方公里，辖12个乡镇，150个行政村，1631个村民小组，乡村户数97027户，乡村人口310398人，耕地面积213239亩，人均耕地面积0.69亩。我区从2005年开始执行和兑现粮食直补政策，历年补贴标准、政策基本一致。目前每年的“两补”资金总额有2000余万元，亩平补贴有100元左右。2014年的“两补”资金共23239737.09元，已全额兑付到位，共补贴农户78189户，补贴面积203803.51亩，亩平补贴114.03元，其中：粮食直补2300951.35元，亩平补贴11.29元；农资综合补贴20938785.74元，亩平补贴102.74元。

2012年以前，全区实行的补贴资金兑现方式为：各乡镇财政所在当地农村信用社开设粮食直补专户，由区财政局将直补资金直接拨付各乡镇粮补专户，种粮农户凭本人身份证、《粮食补贴通知书》到财政所或村组领取种粮直补资金。

从2012年起，全区在分析总结的基础上，针对可能存在的：直补资金发放环节过多，手续繁杂，给农民领取造成诸多不便；部分资金被挤占、挪用或抵扣了税费，难以落实到农户手中；极个别乡镇和村干部虚报粮食面积、冒领直补资金等主要问题，按照全市的统一部署，及时改变了兑付方式，即由乡镇填报补贴农户姓名、面积、银行账号，经区农牧林业局审核上报后，由区财政局直接拨付区农村信用社联社，由各乡镇农村信用社按名单直接打卡发放，农户可随时领取。

二、所做的主要工作

（一）领导重视，提前部署。区委、区政府高度重视“两补”政策的执行和“两补”资金的兑现工作，专门将以“两补”资金为主要内容的惠农政策落实纳入全区10大民生工程，予以强化管理和监督检查。同时，区财政局、区农牧林业局两个主管部门在每年年底就联合安排布置下一年度的“两补”农户信息和补贴面积的清理工作，并联合印发《关于进一步加强“两补”资金发放管理的通知》等文件，以明确工作任务、时间和要求。

（二）职责明确，层层把关。建立“两补”信息清理、采集工作采取自下而上、层层审核的制度，确保不发生错、漏、假等违纪违规情况，最大限度保护农户利益。其中：村组负责核实、填报辖区内“两补”资金补贴的要素信息；乡镇负责“两补”资金花名册真实性的审查复核、信息录入、检查和督促村组进行两次“两补”信息公示；区农牧林业局负责对乡镇报送“两补”资金电子数据的审核汇总，牵头对全区的“两补”资金执行情况的检查、督促；区财政局负责全区“两补”资金的筹措、接收区农牧局报送的“两补”资金发放信息，并在上级规定的时间内及时将“两补”资金打卡到农户等。工作中，做到了各司其职、配合有力，推进有序。

（三）强化宣传，严格公示。按照“人人知晓、户户明了”的要求，各乡镇人民政府在“两补”发放的前、中、后都高度重视政策的宣传工作，特别是将“两补”工作“五个到户、六个不准”（即：政策宣传到户、清册编制到户、张榜公示到户、通知发放到户、资金兑付到户和不准弄虚作假、不准打折扣、不准截留挤占挪用补贴资金、不准村组代领补贴资金、不准擅自以补贴抵扣各种税费及借款和利息、不准拖延补贴兑付时间）等制度的宣传扎扎实实深入到农户心中，并严格执行两公示制度。即坚持以村民小组为单位，对每个农户的补贴面积、补贴标准、补贴金额进行两次张榜公示（第一次是乡镇在收到村上报的“两补”资金花名册经审核无误后，对农户的种植面积进行公示；第二次是乡镇对经区农牧林业局和区财政局确定了补贴标准后，对农户的补贴面积、补贴标准和补贴金额进行公示），既团结了广大农户，又构建了人人监督的良好环境，从而在群众的监督下，确保农户利益不受损害。

（四）强化监督，立查立改。全区专门成立了由区农牧林业局、区财政局、区监察局、区审计局共同组成的“两补”资金监督组，全面负责对“两补”系统数据进行逻辑审查，发现错误立即协助乡镇核实修改。同时，在乡镇核实上报的基础上，监督组针对“两补”面积开展核实检查，对10亩以上的大户进行重点抽查，检查后针对存在的问题及时督促乡镇按照政策进行整改，做到了事前纠错。

三、存在的主要问题

（一）工作成本较高。粮食直补资金的发放流程，首先是由村组干部挨家挨户地对农户信息、种粮面积、计税面积或计税常产进行摸底并在村内进行公示，无异议再由村组逐级上报，经过乡镇政府、区农牧林业局、区财政局审查通过后交信用社打入农户存折，每年执行过程中，均有部分农户因为存折账号、身份信息错误而反复纠错，此项工作涉及部门多，费时又费力，成本较高，但上级没有专项的工作经费。

（二）补贴标准较低。目前，我区“两补”资金补贴标准是粮食直补11.29元/亩、农资综合补贴114.03元/亩、良种补贴10元/亩，各项补贴约140元/年·亩。由于人均耕地只有0.69亩，人均现有粮食补贴金额96.6元，若按照户平4人计算，平均每户每年可获得粮食补贴约386元。由此可见粮食补贴标准低，户平补贴资金量少，并不能解决农业生产过程中受基础条件差所制约的根本问题。

（三）易引发争地纠纷。近年来，由于国家免征农业税及粮食直补等政策的出台，一些因国家“生不添、死不减”政策而久久没有承包地的农民纷纷要求划地，认为土地不要白不要，要了还可以得国家的补助；一些因执行了“三年一小调、五年一大调”的习惯性政策而“丢”出承包地的农民纷纷要求“还”地，认为国家土地承包法规定了土地承包关系长久不变，“丢”出去了吃了亏。特别是随着农村土地承包经营权确登记工作的逐步推进，农民这方面的要求更加强烈，由此，引发的纠纷和信访呈持续上涨趋势，一定程度上影响了农村社会的稳定。

（四）政策执行有偏差。粮食直补是国家专门给种植粮食的农户的一种政策性补助，目的是为了调动广大农民的种粮积极性。但在实际的执行过程中，却变成了“按亩分钱”，种多种少一个样、种好种差一个样。随着农民外出打工，许多农民将耕地租给种粮大户耕种，耕地占有与使用分开，粮食直补政策虽然也要求与种粮直接挂钩，但由于利益分配调整难等因素影响，现行粮食直补方式主要还是按农民分田到户的耕地面积进行补贴，粮食直补金额实际上主要与农民家庭占有的耕地数量挂钩，粮食直补成了耕地直补，一些农民不种粮但仍然享受粮食直补资金，种粮农民的利益被分割，积极性也受到影响。

（五）政策实际效果不佳。从土地种植面积情况来看，粮食补贴政策并未有效稳定和增加农民种粮面积。调查发现农民种植的粮食面积不断减少，种植其他效益高的作物面积在增加，粮食补助资金在促进农民种粮积极性方面的作用微不足道，其微弱作用基本被城市化带动农民离乡进城的冲击力所消解。另外，虽然粮食国内市场价格近年来高于国际市场价格，但涨价收益主要被粮食流通企业占有，加上生产资料价格的上涨，农民种粮收益并不大，特别是我们这种丘陵地区，农民种粮的积极性并没有得到根本性的提高。

四、对粮食直补政策的建议

（一）逐步提高粮食直补标准。目前粮食直补标准过低，不能改变粮食与经济作物之间的价格悬殊，农民不会因为粮食直补而改变种植计划。可根据国家财政的承受能力和用于直补部分的粮食风险基金数额，考虑市场粮食价格水平和农民种粮成本增加适当的收益，逐年分别提高种粮面积和商品粮的补贴标准。同时可充分发挥粮食风险基金的调节作用，市场粮价高，农民种粮效益好的年份可以少补；市场粮价低，农民效益差的年份则多补。

（二）逐步调整粮食直补方式。对直补资金实行动态管理。根据“种粮有补，不种不补，多种多补，少种少补”的原则，建议以实际耕种者的种粮面积和出售粮食数量相结合的方式进行，即在以种粮面积进行补贴的基础上，再以出售粮食的数量进行二次补贴。这可避免中间环节从中弄虚作假来冒领国家的补贴，也可以使粮食直补资金补贴给那些在真正种粮的农民，而不是那些虽承包了责任田，但实际已外出打工或从事非农产业的农民。

（三）以集中建设农业基础设施取代粮食直补。粮食直补和支持农业基础设施建设是不同的政策支农形式，改变政策支农形式，将支农资金更多地投向农业基础设施建设，有利于集中资金办大事，将粮食补贴资金直接用于促进细碎农地整理和中低产粮田改造，加强农田水利建设，鼓励农地流转和种粮农民的专业合作，推动粮食生产的规模化经营，从根本上提高农民收入的同时提高粮食综合生产能力。

（四）以补种子取代粮食直补。引入政府采购机制，改“补钱”为“补种”。在农民到政府采购部门指定的乡镇种子供应站购种时，直接对农民进行粮食补贴，真正做到“谁种粮，补给谁”。其具体操作程序为：选定品种——发券到户——种子统供——持券购种——技术服务——兑付补贴，这有利于帮助农民买到质优价廉的种子，便于操作，同时还可以解决随意抵扣、补贴到位较晚等问题，促进粮食产业化发展。

（五）粮食直补以土地经营契约作为补贴依据。分离土地承包权与经营权，将经营契约作为获得补贴的凭据。这样可以有效避免“粮补”变“地补”，使种粮者能真正得到补贴。

（六）粮食直补向种粮大户倾斜。种粮大户对粮价上涨、农业补贴反应敏感，可以采取类似累进税制的补贴方式，制定相应的累进补贴标准；直补政策对种粮大户的需求给与合理的考虑，对现代农业生产方式的推广应用给与适当的补贴，如对达到一定规模的种粮大户按实际面积给与一定的补贴，对农民使用先进的生产耕种方式给与补贴；将现行粮食政策由“普惠制”转变为面向粮食种植大户的“专惠制”，即以粮食种植大户与国有粮食收储企业签约的粮食销售量为依据，核定粮食补贴标准，并同时对种粮农户实行粮食最低收购价政策保护。

  （作者：区农牧林业局副局长）