按照区委十届三次党代会报告提出的“探索推行水政渔业、计划生育、殡葬管理、城乡环境综合管理等委托乡镇街道执法”要求，调研组通过深入基层、召开座谈会等形式对我区探索委托执法进行了广泛调研。

一、我区行政执法的基本情况

近年来，我区行政执法工作通过抓制度创新、抓执法规范、抓执法质量、抓责任落实等举措取得了明显成效，为推动全区经济社会发展奠定了良好基础。目前，主要凸显出以下特点。

（一）执法范围更广。截至2013年底，全区共有36个行政执法部门，其中：区级部门24个，乡镇街道12个。全区36个行政执法部门共涉及执法事项3793项，涉及领域包括农业农村、城管建设、交通管理、社会事业、公共服务等，执法对象包括个人、单位及其他社会组织等。总体来看，全区执法区域正在扩大，重心正在下移，如城管执法、环保执法等延伸进乡镇；部分执法部门执法事项有所增加，如区食品药品监督局现有行政执法事项251项，比2009年增加110%。

（二）执法要求更高。党的十八大提出要“推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法”，党的十八届四中全会强调要“深化行政执法体制改革”“加大关系群众切身利益的重点领域执法力度”，市、区政府提出要“严格依法行政，在建设法治政府上迈出新步伐，始终把依法行政作为政府工作的基本准则”，这些都执法工作提出了新的更高的要求。同时，当前社会结构和利益格局深刻调整，群众民主意识和权力意识逐渐强化，群众对依法行政和文明执法、规范执法的呼声日益强烈，社会媒体针对执法活动的报道屡见不鲜，执法活动社会关注度升高。

（三）执法任务更重。从执法相对人来看，当前政府权威相对下降，民众权利相对提升，部分群众过分强调自身权益，部分群众无政府主义思想抬头，有法不依、暴力抗法等现象时有存在，执法相对人的变化带来新的挑战。从执法依据来看，部分行政执法依据不完善，缺乏可操作性，互相冲突，影响了行政执法的有效开展，作为行政执法主要依据的低效力层次的规范性文件也存在违反法律法规的现象。从执法方式和手段来看，一些执法单位属手段有限，办法不多，以至于为了能够确保执法活动有效开展须得通过联合执法、借助外力执法等其他方式来实现。从职责划分及执法力量建设来看，部分执法部门之间职责不清、分工不明确，职责交叉重叠、各自为政，人员及执法装备配置不到位，导致重复执法、执法真空、“被动执法”、行政执法效能不高等问题。

（四）基层执法更难。现行的乡镇权力与功能定位，难以保证乡镇职责任务的有效完成。乡镇自身行政权力事项清理统计结果显示，相关法律法规明确赋予乡镇人民政府实施的行政权力事项仅12项，其中包括行政审批、行政强制、行政处罚等，而依法委托的行政权力仅有交通、安监、农林等部门权力3项。由此可见，法律法规层面在大多领域没有充分赋予乡镇政府足够的行政权力，乡镇责多权少，有名无实；条多块少，职能弱化等现象比较突出。同时，乡镇执法缺乏依据，除计生、民政少数几个部门委托乡镇执法有法律法规授权外，其他大多部门委托乡镇执法没有法律法规依据，仅是按照市、区政府充分授权、权责统一的要求进行执法权的延伸和下放，如区城管执法分局城乡环境综合管理执法事项、区水务局水政渔业执法事项并没有法律法规依据可以委托给乡镇。

二、我区开展委托乡镇执法的有利条件

（一）开展委托执法具有法律法规依据。从法律规章层面看，《行政处罚法》第十八条规定“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚”；《四川省行政执法规定》第十五条规定“ 行政执法机关依照法律、法规或规章的规定，可以在其法定权限范围内委托符合本条第二款规定条件的组织实施 ”；部分部门规章、地方性法规也明确规定行政机关可以在其法定权限内委托符合条件的组织实施行政执法。比如，在征收计划生育社会抚养费上，根据《社会抚养费征收管理办法》和《四川省人口与计划生育条例》中“社会抚养费的征收，县级人民政府计划生育行政部门可以委托乡（镇）人民政府或者街道办事处作出书面征收决定”。所以，从国家法律和省市规章来看开展委托乡镇执法工作具有较为充分的依据。从党和国家大政方针来看，党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和《中共中央办公厅、国务院办公厅转发中央编办关于深化乡镇机构改革的指导意见的通知》（中办发〔2009〕4号）明确提出“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限”“根据这一精神，按照权责一致的原则，可考虑通过委托、授权等方式赋予相应的经济社会管理权限，特别是城市建设和管理方面的行政管理权限”。中央机构编制委员会办公室等6部门联合下发的《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》中明确指出“按照扩权强镇原则，赋予部分经济发达镇经济社会管理权限，着力下放城建、环保、治安等涉及城市建设和管理方面的行政管理权限”“凡是法律法规不禁止下放的行政权力，特别是一些与人民群众生产生活密切相关的管理权限，原则上都可以下放给经济发达镇政府”，这些也为行政执法权的下放和委托提供了有力依据。

（二）委托执法在其他地区已有成熟经验。自全国经济发达镇行政管理体制改革试点工作开展以来，部分省市区在权力下放等方面进行了积极探索，通过放权、授权、委托等方式，使试点镇在城建、环保、社会管理等方面享有行使部分县级经济社会管理权限。比如，广东省增城市在落实简政放权、探索市镇一体化管理、镇级综合执法的管理新模式过程中，通过下放委托国土、城管、治安、安全生产、环保、计生、交通、文体、旅游、市场监管、劳动监察等执法权，增强了试点镇政府对本地区的综合管理能力；成都市新津县花源镇作为全国行政管理体制改革和省扩权强镇试点镇，按照执法重心下移、强化属地管理的原则，在开展行政执法体制改革中探索实行基层综合执法，设立花源镇综合执法队，受县级相关部门委托依法行使城镇管理、镇村规划、安全生产、农业管理、环境保护、交通运输、文化市场、食品安全、卫生等九大方面的行政执法权。我市富顺县实行了将县城规划区外的国土、交通、城管、农牧业等行政执法权委托下放或委托给乡镇实施，取得了明显效果。

（三）我区近年来委托执法的有效探索。自2008年我区率先在全市探索扩权强镇试点工作以来，已探索将16个区级部门的十大项共28小权力下放委托给试点乡镇，其中包括规划建设、土地管理、交通、林业、市容市貌、违章建筑、医疗机构、食品卫生、公共场所、饮用水卫生、安全生产、农村殡葬、人口与计划生育等综合执法权，并通过一系列举措和机制激发了试点乡镇活力，取得了显著成效。2012年，按照市政府扩权强镇工作的相关要求，我区在原来委托执法的基础上再次明确包括计划生育、水政渔业、城乡环境综合管理等在内的10项行政执法权委托下放给试点乡镇，并按照“统一签订委托协议、统一规范操作流程、统一组织业务培训、统一授牌授印”的要求，确保了权限下放后试点镇执行不走样、有实效。通过体制机制的创新，我区委托执法工作取得了一定成效，也积累了宝贵经验。比如，在计划生育社会抚养费征收上，由区计生局委托各乡镇、街道开展立案、调查取证、送达文书、征收等具体工作，通过建章立制、强化宣传教育、强化培训指导、规范票据、统一管理、强化监管等举措，使征收工作做到合法规范、文明有序，无一例违法事件和恶性事件发生，实现了区级部门和乡镇双赢。同时，通过委托执法也减轻了区级部门人手不足和经费紧张压力，在节约行政成本、提高行政效率方面取得了实效。

三、对我区委托乡镇执法的建议

（一）厘清委托执法依据。按照分层分类的原则，及时搜集、汇总有关各法律、行政法规、地方性法规、部门规章、行业规则等文件中的执法条文，形成完整、系统的汇编资料，以便于区级主管部门和乡镇执法人员集中培训学习，提高行政执法的法律法规知识水平，在执法过程中也可做到执法有据。

（二）明确委托执法方式。一是明确执法权力委托方式，针对各项执法事项的具体情况和乡镇的工作实际，由区级执法部门将执法权全部委托或部分委托给乡镇，明确两者之间的责任与义务。二是建立健全和完善执法机构网络，形成以区级主管部门为主、乡镇为辅、各有关单位相互协调配合的纵横交错、多层次、广范围的行政执法网络。三是健全完善执法工作网络，在全区范围内构建统一行动、统一检查、统一公布（通报）检查结果的专项整治网络，使行政执法真正在社会上有形象，群众中有影响，违法违规者前有权威。四是建立和完善信息网络，为各部门共享信息资源、联合执法、相互学习交流提供平台支撑。

（三）完善委托执法机构。一是探索组建专门工作机构，在试点乡镇组建一支综合性的专门机构，将其划归乡镇人民政府直接管理，明确由其代表乡镇政府在辖区内依法行使与其职责相适应的行政执法权，并接受相关区级主管部门的指导和监督。二是明确职能职责，清晰界定乡镇专门机构职责权限，制定统一规范的执法程序，促进执法行为规范有序。三是强化执法工作保障，以乡镇地域面积的大小和人口数量的多少为依据合理设定执法工作所需编制和人员数量并严格匹配到位，在编制区级主管部门预算或乡镇预算时统筹安排执法工作经费，确保执法经费和执法设备保障到位、配置到位。

（四）提升委托执法能力。一是建立健全区级主管部门法制工作机构，明确职能，充实法律专业人员，积极为乡镇行政委托执法提供服务，尤其要对乡镇执法过程中出现的疑点难点问题及时给予指导，协助乡镇执法人员开展好执法活动。二是把好乡镇执法人员上岗关，所有执法人员上岗前必须进行相关培训并取得有效执法证件，凡是培训考核不合格的，一律不予发证，不得从事行政执法活动。三是加强执法人员政治学习和思想教育，不断提高执法人员的政治思想觉悟和职业道德素质。四是抓好执法人员业务学习培训，建立定期学习考评制度，督促执法人员常态化学习各项法律法规知识，不断提高执法人员的业务能力素质。五是加强执法人员廉政教育，不断强化执法人员拒腐防变的意识，确保乡镇执法队伍健康发展。

（五）健全委托执法机制。一是健全完善内部工作机制，及时建立主体资格管理制度、执法公开制度、案件报告制度、罚没管理制度、执法考核制度、错案责任追究制度和重大案件备案制度等，努力构建起科学合理、系统完备的工作运行体系。二是切实加强监督检查，深入推行政务公开，加强乡镇便民服务中心窗口建设，及时向社会公布执法事项、执法依据、执法程序、投拆举报电话，自觉接受管理相对人的监督，接受人大和上级部门的监督，接受司法机关和社会各界的监督。同时，纪检监察机关要加大案件查办力度，严格依法依纪依规处理各种违法乱纪行为。

(杨云龙：区委办科员，陈晓燕：区委编办科员)