近年来，为满足城市建设和经济发展需要，政府每年都有集中打捆报批征用耕地的情况，提供了大量的耕地占用税税源。如何规范地管好这部份税源，确保税款及时、足额入库，有效防范征收机关的执法风险值得我们探讨。

一、征管现状

（一）政府集中打捆批地的业务流程

政府集中打捆批地是伴随着土地市场的不断深化改革和国家实行土地储备制度而产生，其基本流程为：对城市规划区以内的建设占用土地实行政府集中打捆批地（农用地审批文件中未明确用地人）；政府或相应成立的土地收购储备中心、土地开发公司，履行征用、收购、储备土地职能，并施行土地平整等初加工；项目或企业落地，按程序履行供地手续。

（二）耕地占用税纳税人及纳税义务发生时间

根据耕地占用税暂行条例、细则及相关文件规定，经申请批准占用耕地的，纳税人为农用地转用审批文件中标明的建设用地人；农用地转用审批文件中未标明建设用地人的，纳税人为用地申请人；对农用地转用审批文件中未标明建设用地人，提出申请的人民政府、行政机关、企（事）业单位或个人为耕地占用税纳税人，应在办理农用地转用审批手续时缴纳耕地占用税。政府集中打捆批地中，一般是县（区）人民政府向市政府提出用地请求或市政府根据发展需要，以市政府名义向省政府（或有权部门）申请，其耕地占用税的纳税人即为申请人。但征用耕地最终都会落脚在某行政区内，因此，纳税人应为（县）区级人民政府。

同时，细则规定：“经批准占用耕地的，耕地占用税纳税义务发生时间为纳税人收到土地管理部门办理占用农用地手续通知的当天。”考虑到征管实际工作的需要，省耕地占用税实施办法规定：经批准占用耕地的，耕地占用税纳税义务发生时间为纳税人收到地方税务机关办理耕地占用税完免税手续通知的当天。

（三）现行主要征管措施

根据上述业务流程和法律法规规定，当前基层征收机关采取的主要措施可概括为：

1.密切部门配合，根据批文确定应征。耕地占用税实行属地征收原则，主管税务机关通过上级地税机关和同级土地管理部门获取建设用地批准文件，并据此确定耕地占用税应征数额。

2.建立征管台账,强化税源管理。通过建立税源台账、入库台账，详尽记载征用地名称、批文字号、用土位置、应缴税额、入库时间等信息，并适时开展清理、检查，厘清税源，有效强化了税源管理。

3.积极向政府汇报，协调税款入库。主管税务机关主要是从耕地占用税政策、税源状况、对地方财政收入的影响及执法风险角度向政府汇报，协调税收及时入库。

二、存在的问题

（一）纳税人认定不准确

即把一些农用地审批文件中标明了建设用地人的宗地项目的纳税人认定为政府。如省政府的批文中明确了将某宗地划拨给某单位作为某项目建设用地，根据条例和细则规定，耕地占用税的纳税人即为标明的建设用地人。但主管税务机关视为政府集中打捆批地未明确建设用地人的情况，将纳税人认定为政府。

（二）欠税管理难度大，程序不尽规范

一是欠税的认定程序上不尽规范。主要是政府打捆批地的耕地占用税纳税人一般为主管税务机关所在地的区级人民政府，主管税务机关很难按《欠税公告办法》的规定，以送达税务文书方式通知纳税人在规定的限期内缴纳税款，而是以工作汇报方式取代，造成对欠税的认定和程序上有瑕疵。

二是催缴手段有限，催缴程序不尽规范。主管税务机关一般未根据税收征管法赋予的权力采取相应的欠税催缴和强制执行措施，往往是以工作汇报的方式请求政府缴纳耕地占用税，或向上级税务机关报告，请求上级税务协调入库。这种方式下，受地方财力、财税收入目标任务等因素的制约较大，力度十分有限，且造成催缴程序缺失。

（三）减免税申报管理不尽规范

一是免税政策的落实未完全到位。主要是学校、幼儿园、医院占用耕地未享受免征或享受不及时。由于政府集中打捆批地具有土地储备性质，征地和供地环节分离且相隔时间较长，名义纳税人（政府）和实际纳税人（用地单位）也不统一，造成政府在征用耕地时因用途、土地使用人不明确已纳税或作为欠税管理，而实际划拨给免税单位使用后并未申报免税，形成免税政策未落实或未及时落实的情形。

二是减征政策的适用存在偏差。主要是公路线路占用耕地减征耕地占用税时因对公路的界定不准造成政策适用偏差。条例、细则规定，经批准建设的国道、省道、县道、乡道和属于农村公路的村道的主体工程以及两侧边沟或者截水沟可享受减税，而专用公路和城区内机动车道占用耕地，按照当地适用税额缴纳耕地占用税。由此，道路建设项目占地耕地能否享受减征，关键在于其是否属于“公路”，而实际工作中，一些未明确标明为国道、省道、县道、乡道的道路比较模糊，相关部门的解释不尽统一，主管税务机关也无权划分，更加缺乏有效材料支撑，容易造成城市道路同样按公路享受减征。

三是减免金额确定不够准确。在批准用地的文件中，能够区分土地类别和面积，在此环节计算应纳税额时可做到准确无误。但在国土部门供地环节，其供地批准文件中，不再区分土地类别及详细面积，只有供地总面积，从而造成应享受减免税的单位按供地总面积计算申请减免税，其中可能有非税面积加入到应税面积中，造成多申报享受减免税的情形。

四是减免申报程序不尽规范。耕地占用税减免要严格执行耕地占用税减免申报管理和逐级备案制度，但基于政府集中打捆批地的特殊性，在征管实际中，享受减免耕地占用税的纳税人较少向主管税务机关提出减免申报，一定程度上造成减免申报程序的缺失。

三、规范管理的措施

（一）高度重视，树立精细化、规范化管理理念

耕地占用税管理精细化、规范化是随着整个税收管理精细化、规范化工作思路提出来的，近年来各级税务机关也重视耕地占用税的征收管理，采取了一系列行之有效的措施，但由于耕地占用税的特性和长期以来征管的习惯性做法，基层征收机关仍然存在思想上重视程度不够，管理较粗放，征收力度较弱的情况。新条例和细则的实施，明确耕地占用税的征收管理依照《税收征收管理法》，为此，应从观念上淡化耕地占用税的“特殊”，视为“普通”税种纳入税收征管精细化、规范化的大棋盘中，实施精细化、规范化管理。

（二）细节入手，落实规范化、精细化管理措施

一是重视政策研究，吃透政策精神，把好政策关。在吃透政策精神的基础上，积极向政府及相关部门宣传好、汇报好，为耕地占用税规范化、精细化管理奠定基础。二是重视部门协作、配合，充分获取信息，把好信息关。在现有基础上，进一步密切与国土部门的协作、配合，在掌握报批、征用耕地信息的基础上，全面掌握供地、用地信息；多渠道获取信息，强化与交通、住建等相关部门的配合，结合项目税收管理，全面搜集项目性质、占地用途及实际面积等，为准确执行政策和精细化、规范化管理提供强有力的信息支撑。三是重视基础管理，把好税源管理精细和规范关。首先，在现有税源台账、入库台账的基础上，建立减免台账。将政府集中打捆批地的台账分设，实施分类管理，并补充项目、供地、占地信息等。其次，规范欠税管理。对经认定政府为纳税人的耕地占用税，应在纳税义务发生后以书面形式详细报告政府征税的依据、金额，缴纳的方式、时间等；对形成的欠税，应按季或半年以书面形式报告政府欠税的时间、金额和清缴欠税的法律依据、责任及措施等。再次，规范减免税管理。对符合政策的减免，用地人应当向主管税务机关申报减免税。有权税务机关审核后符合减免的，应当办理减免手续。同时对减免的税款，还应相应办理退税或调减欠税金额。在减免税核实调查中，对占用耕地面积和用途不清的，还应请有权部门出具书面的证明材料。

（三）强化监督制约，防范税收执法风险

一是完善内部监督制约。在形成本级自查常态化的基础上，大力开展下查一级或二级，及时发现问题并纠正。同时鉴于耕地占用税条例、细则及四川省实施办法均将部门配合作为重要内容写入文件，且规定了国土部门责任，因此，可以由上级税务部门与国土部门组成联合检查组，开展专项检查。二是引入外部监督机制。针对政府打捆批地的纳税人是当地政府，仅靠税务机关的工作，执法力度难免被削弱，因此应引入有效的外部监督力量，如建议审计部门在对相关单位、项目进行审计时将耕地占用税欠税情况作为审计内容，或由上级政府对欠缴耕地占用税的下级政府进行问责等。

四、建议

剖析政府打捆批地欠缴耕地占用税的原因，不难发现除了政府财力紧张、资金周转困难等因素外，入库税收分成也是影响其缴纳耕地占用税积极性的重要原因之一。如我区与市入库耕地占用税财政分成比例为2:8，因此，区级政府入库耕地占用税越多，就越加重其财力紧张和资金周转的困难局面。而开征耕地占用税的主要目的是切实保护耕地，加强土地管理，促进土地资源的合理利用，增加“三农”投入，增强农业发展后劲，而且征地、拆迁和项目建设方面，区乡两级政府承担了主要的职能，投入巨大。因此，建议调整耕地占用税入库分成，全额作为区级一般预算收入。