近年来，随着经济社会的快速发展和农村城镇化的加快推进，建设用地供需矛盾日益突出。从2005年起，国家开始在部分发展改革试点小城镇开展建设用地增减挂钩试点工作，实行农村集体建设用地减少与城市建设用地增加挂钩，减少村庄建设用地规模，充分利用农村宅基地等闲置土地复垦出耕地，增加的建设用地指标用来发展城镇建设。我区作为传统老工业区，城镇化土地刚性需求与耕地保护间的矛盾十分突出，征地指标十分有限。因此，我区在城镇化建设中学习借鉴各地试点工作的成功经验，通过“拆旧建新”、“土地整理”、“双挂钩”等方式解决场镇建设用地问题，在破解城镇建设用地瓶颈制约方面进行了积极探索。

一、开展建设用地增减挂钩的政策依据

城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策，就是在土地利用总体规划确定的规划用途分区的基础上，按照土地集约利用的要求，采取科学的工程技术手段，对一定规划用途分区内农村居民点和农村工矿废弃地进行整理，复垦出的一定数量和质量的耕地，通过合理规划布局，在特定规划域内减少一定数量耕地的同时，相应增加一定数量城镇建设用地，实现耕地占补动态平衡。这是当前和今后一个时期有效地利用现有土地资源，改善农村生产生活条件和环境，缓解建设用地供需矛盾的有效途径和手段。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》第二部分“加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理”第（一）条明确指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”2000年，国土资源部下发了《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》和《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》中明确按照“总量控制，封闭运行，台账管理，年度检查，到期归还”的原则。2008年，国土资源部制定了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号），提出了建设用地增减挂钩工作的目标、原则和要求。

二、开展建设用地增减挂钩的必要性

由于长期以来农村建设缺乏科学规划，农村居民点占地规模过大，人均用地较多，土地利用率低等问题较为突出。随着大量农村人口外出务工、经商，人口逐步向城镇集中，农村居民点出现了大批空心村，一些偏远村社农户外迁比例达到50%以上，有的甚至高达80%，农村建设用地浪费、闲置现象严重。但同时，由于无法解决耕地占补平衡指标问题，城镇建设用地报征十分困难，严重阻碍了农村产业化、城镇化和现代化进程。

2010年，我区通过对上争取，成功实施了何市镇—庙坝镇“双挂钩”项目，并于2012年5月顺利通过省、市验收，成为全市唯一通过省验收的“双挂钩”项目。经过调查和统计，在该项目实施中，自愿搬迁到场镇居住的有552户1759人，其原有宅基地可复垦耕地563.17亩，按照规划新建了何市镇胡家、蔡家、庙坝镇贾石、林家坝“传统农业型”、何市镇永丰“特色产业支撑型”、何市镇蔡家“场镇务工经商型”6个农民安置新区（包括公共服务和市政设施），需要建设用地111.74亩，采取“双挂钩”方式不仅可以满足该镇场镇建设用地需求，其整理后多出447.28亩耕地指标还可用于平衡我区城镇建设用地指标，带动周边乡镇，甚至加快推进我区东北部新城的城镇化进程，并带动了我区环城新农村示范片建设等工作。

三、项目实施过程中需要把握的关键环节

实施“双挂钩”项目涉及面广，工作量大，情况较为复杂，必须切实解决制约项目实施的根本性问题。

（一）高标准建设农民新居问题。要结合新农村示范片规划,充分体现利民便民出发，按照点位设计、施工资质、四通一平、外观风貌“四统一”的要求，在房屋质量、小区环境、小区管理、公共服务配套等方面下功夫，注重配套功能、教育功能、服务功能、管理功能，在农民集中居住区修建村民活动中心和活动广场，成立“1+6”村级公共服务中心，使农民享受到与市区居民同等便利的条件及公共服务设施，使城乡一体化体现群众的日常生活当中。同时，注重功能适用、节能环保，让农民用得起住得起。

（二）高标准整理拆旧地块问题。应采取农户委托施工企业、村民成立复垦耕地质量监督小组的形式，严格按照《四川省土地开发整理标准》的标准，对涉及拆旧地块进行统一复垦，耕作层的厚度达到30cm以上，同时对拆旧地块的边坡砌筑石埂，并利用拆旧废弃砖头、石板、瓦砾、条石等建筑材料对项目区域的生产道路、微型水利工程等基础设施配套完善，确保拆旧地块耕作层有机质含量和排灌保障率。

（三）耕地周转指标问题。实施“双挂钩”项目，必须首先在场镇建成安置区。农户搬迁到安置区，再对其原有宅基地进行复耕，获得新增耕地指标。因此，必须加快项目报批工作，取得安置区建设用地周转指标，确保项目尽快启动。

（四）项目实施主体问题。实施“双挂钩”项目需要大量资金投入，单纯依靠地方政府很难实现土地整理和城镇建设的目标。要按照“政府推动、农民主体”的原则进行实施，各农民集中安置区采取“统归自建”的方式，由各村村民成立业主委员会、监督委员会，负责建设和监督该村农民集中安置区，并对拆旧农户宅基地进行统一拆旧和复垦。农民集中安置区基础设施建设由政府统一规划和建设。

（五）整合相关配套资金问题。要按照“渠道不乱、用途不变、各负其责、各记其功”的原则，将“双挂钩”项目涉及产业发展的投入与新农村示范片、水利设施、农村公路建设等项目相结合，多部门、多渠道、多方式筹措资金，使项目区产业发展、基础设施、生活设施配套完备率达85%以上。

四、对实施挂钩项目的几点建议

我区2010年实施的何市—庙坝镇“双挂钩”项目是一项全新的工作，是全市首个开工建设的“双挂钩”项目，也是全市第一个通过了省国土资源厅验收的项目。实施过程中的项目工作流程和技术规范还不成熟，我们在今后的工作中要严格把握政策要求，切实维护群众利益，实现城乡协调发展。

（一）准确把握工作原则。一是坚持先易后难原则。实施建设用地“双挂钩”推进农村城镇化应坚持因地制宜，统筹规划，先易后难，分步实施。二是坚持尊重民意原则。要充分尊重农民意愿，取得相关集体土地所有权人的同意，不搞强制拆迁，大拆大建。三是坚持统筹推进原则。在实施过程中，要从经济、社会、生态环境、文化等方面综合考虑土地的利用问题，并结合新农村建设布点规划、土地利用规划和村镇规划，调整土地利用结构，优化土地资源配置。四是坚持以人为本原则。注重发扬人文精神，安置点建设要充分考虑搬迁群众的意见和建议，做到居民点建设与文化建设相统一。

（二）切实保障农民权益。要充分尊重集体土地产权，维护土地所有者的权益，不能在土地整理和挂钩置换过程中侵犯农民的产权；要建立长期稳定的土地登记制度，对于未及时登记的要尽快补办登记手续，通过开展农村建设用地流转，优化土地配置；要广泛接受群众监督，保证整理项目公开透明，注重改善居民生产、生活条件，让农民得到更多实惠。

（三）注重生态环境保护。要充分考虑土地生态系统内物质循环和能量流动特点，考虑系统内各生态因素间的相互平衡以及土地生态系统与其他各相关环境系统间的相互关系，注重农村生态环境改善，对于不适合作物耕种的土地，可以退耕还林等方式综合利用；要按照保护生态环境，提高环境容纳能力的原则实施各项土地整理的生物和工程技术措施，注重农村生态环境和农业生产设施的改善。

（四）切实加强项目管理。要加强安置区建设监管，保证安置房建筑质量，配套完善公益设施，突出风貌特色；坚决防止套取搬迁群众资金，同时完善物业管理，发展第三产业，确保搬迁农户搬得出、建得起、住得下、能安居。

（五）统筹抓好产业发展。在完成安置房建设和土地整理的基础上，充分发挥投资企业的龙头带动作用，规范项目区林地、耕地流转，加快生态旅游开发和特色产业基地建设。业主通过后续产业发展实现投资的长期收益，搬迁农户获得土地出租收入，并通过就近转移就业或由企业引导培训就业增加收入，不断提高生活质量，实现城镇与农村、企业与农民协调发展。