大安区自然资源局党组书记局长　王贵勇

大安区自然资源局党组成员、执法队队长　周健

大安区自然资源局四级调研员　陈盾

今年我区被列为全国深化农村集体经营性建设用地入市（以下简称“集建入市”）试点县（市、区、旗）之一，是自贡市唯一的试点区（县）。如何在借鉴第一轮试点地区做法的基础上，既能在“深化试点”中，完成试点改革任务，又能探索出“大安”特色，是我区面临的重大课题。

一、深刻领会政策导向，避免试点偏差

要清醒地认识到第二轮试点工作和第一轮试点工作的迥异，只有深刻领会，才能准确把握导向。前一轮改革试点地区只要守住“保持土地公有制性质不变，不损害群众利益”这两条底线，就可以“大胆闯、大胆试”，而本轮试点是要按照习总书记在2022年9月6日主持召开的中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过的《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的意见》（以下简称《意见》）要求“审慎稳妥推进”深化试点。自然资源部为此，在《深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》（以下简称《方案》）和王广华部长2023年3月1日动员讲话中明确要求：一是要做到“二三二一”，不能有“闯关”的心理（抓住“两项前置条件”，加快完成国土空间规划编制特别是实用性村庄规划，完成集体土地所有权和使用权确权登记；要紧盯“三项负面清单”，不能通过农用地转为新增建设用地入市，不能把农民的宅基地纳入入市范围，符合入市条件的土地不能搞商品房开发；要探索“两项重点机制”，兼顾国家、集体和农民个人的入市土地增值收益调节机制，保护农民集体和个人权益、保障市场主体愿用、会用入市土地的权益保护机制。“一严禁”：严禁试点地区各级政府及其部门借道农村集体经营性建设用地使用权抵押融资新增隐性债务）；二是本轮深化试点是“命题作文”，不以项目多少和入市规模论英雄。一方面是要以“试制度、试规则、试方法”为重点，守正创新地回应、解答国家层面提出的“适用范围、入市主体、入市程序、登记服务、市场监管”等8个问题、24项工作；另一方面是要进一步深化理论和实践研究，从而为国家建立完善推进机制和配套制度提供试点经验和模块。

二、充分认识客观现实，正视难点问题

对照本轮中央深化试点的《意见》和自然资源部的《方案》精神，我们要客观地分析和正视以下难点问题。

（一）客观经济条件制约了“集建入市”的成效。一是地区差异性决定最终成效。抽样上一轮试点地区样品，可研究分析出：在发达的沿海地区，除了能高价“入市”土地用于房地产开发（如：浙江象山县）外，对其它用途的“集建入市”积极性不高，这些发达地区的农村集体经济组织宁愿以自己名义建设厂房、仓库出租，也不愿意拿出土地来“入市”，或者即使政府高于原《土地管理法》的最高补偿标准2倍以上进行补偿安置也不愿意被征收；在中部较发达地区，如果能真正做到“同地同价”，其“入市”收益大于被征收收益，尚可有一定的积极性；而在欠发达的西部地区，不仅仅是城市开发边界以外的地区，甚至个别开发边界内的集体经济组织和农民，却是宁愿被征收（主要是看中能享受社保），也不愿意“入市”。二是受目前土地市场不景气影响较大。由于受“疫情后时代”等各种因素影响，整个土地市场（包括房地产市场）都不景气，“集建入市”必然也面临相同窘况，受其影响。

（二）先天不足的存量土地特征，导致“入市”难。本次试点的一条硬性规定是，只能用存量经营性建设用地入市。根据大安区“三调”数据库数据，大安区工矿用地仅0.036万亩，其他建设用地仅0.034万亩（商业服务业设施用地、科教文卫用地等），而这些存量土地却存在两大先天不足：一是绝大多数仍然在使用，无法再入市；二是即使能经补偿后再“入市”，但面积小、分散，多数地处远郊，无区位优势，招商引资吸引力小，导致“入市”困难。

（三）村级规划编制尚未完成，不能全覆盖开展。按区域划分，全区应编制22个村级片区规划。但目前仅有牛佛镇4个村级片区完成编制、审批；团结镇、大山铺镇、何市镇5个村级片区规划形成初步成果；还有10个村级片区规划正在启动编制，3个村级片区规划未编制。完成村级规划是“集建入市”的前提条件，因此，要在全区全覆盖推行试点工作条件不具备。

（四）市辖区政府的特性，注定不能独立开展“入市”。按照《土地管理法》《土地管理法实施条例》的规定，“集建入市”土地的规划条件由市、县人民政府自然资源部门提出；产业准入和生态环保等要求由市、县人民政府自然资源部门会同有关部门提出；土地所有权人编制的集体经营性建设用地出让、出租等方案报市、县人民政府“批准”；交易统一在市、县人民政府的公共交易平台交易。而我区属市辖区，从法律法规层面讲，区人民政府及其相关部门无以上独立的行政管理职权的主体资格，难以独立开展“集建入市”试点工作。

（五）集体经济组织能力有限，隐藏政府“包办”风险。“集建入市”主体为具有土地所有权的农村集体经济组织，而现在的绝大多数集体经济组织的建设，大多数侧重于政权建设，具有经济头脑的集体经济组织领导者缺乏，导致入市主体不能很好履行“集建入市”主体责任，只有靠委托其他组织（如，合作联社）和乡镇人民政府、相关区级部门，全方位、全过程“主导”和“包办”。一旦出现“入市”风险或者集体经济组织及其成员“反悔”，就会不断找政府的“麻烦”，不断“责怪”政府及其相关部门的“主导”和“包办”（过去政府曾主导的种植蘑菇等项目出现的集体经济组织和种植户卖不出去、亏损，找政府上访等类似事件，至今还历历在目）。

（六）理解承受程度，影响“入市”广度。一是土地“流转”与“入市”的差异，影响集体经济组织及其成员对“集建入市”理解和支持。集体经济组织及其成员在内心认为“流转”可以把控，而“集建入市”，如果不是“弹性”出让，至少是40年，导致集体经济组织及其成员，从心理上有“丧使用权”感和“失控感”。二是“集建入市”与征收收益差异性，导致集体经济组织及其成员积极性不高。“集建入市”的土地收益不包含“社保”资金，不解决集体经济组织成员的社保问题，如果土地收益达不到土地被征收后收益和利益诉求，集体经济组织及其成员把土地的“入市”积极性就不会很高。三是收益分配问题隐含不稳定因素。按照上一轮试点的规定，“集建入市”后，要向政府缴纳不低于20%的土地收益调节金，集体经济组织及其成员，会认为土地是“我的”，缴纳土地收益调节金是政府在与他们“争权”“夺利”。在内部分配方面，由于受根深蒂固的“传统小农经济意识”影响，集体经济组织成员不愿意将收益大部分用于再发展壮大集体经济，却要求“分光吃光”。

（七）能否抵押贷款，影响受让者积极性。根据上一轮试点来看，各金融机构不看好集体经营性建设用地使用权出让的抵押融资，因此，对受让者来讲，不能实现抵押融资，将会大大沉淀自己的流动资金，必然影响受让积极性和后期发展的投入。

（八）拟入市地块存在一定风险，不能率先在全省试点入市。经调查摸底，目前我区的存量土地受村级规划编制滞后、或正在使用或碎片化以及无区位优势等因素影响，入市还不成熟，经研判，拟将自然资源部试点文件下发前已实施农用地转用（2023年2月1日）的牛佛镇大义村11组、红旗村17、19组30.894亩土地（目前现状仍未农用地）视作存量集体建设用地作为入市试点的地块，严格意义上讲，在与此次试点的政策方面存在一定的障碍风险，不能大张旗鼓地在全省率先入市。

三、着重珍惜试点机会，赋能乡村振兴

（一）强化统筹协调，做好领导组织保障

为确保试点工作有力有序推进，建立了市、区上下联动、部门协调联动机制，成立以区委、区政府主要负责人任组长的大安区农村集体经营性建设用地入市试点工作领导小组，制定了《大安区农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》和《试点管理办法》。

（二）提前谋划准备，为试点工作夯基础

全面摸排了全区符合入市条件的农村集体建设用地的数量和分布情况，建立统计台账，形成目录清单。完成了1686宗农村集体土地所有权确权登记成果更新数据入库；牛佛镇4个村级片区规划已完成编制，并通过区政府审批。模拟演练了农村集体经营性建设用地入市流程，获取了试水探索体验。

（三）找准切入角度，赋能现代农业园区发展

我区目前有省级五星级现代农业园区1个（自贡市大安区肉鸡现代农业园区）、市级现代农业园区1个（自贡市大安区沱江粮油现代农业园区）、区级现代农业园区1个（大威现代高效特色农业合作园区），正在整合创建“四川省自贡市大安区国家现代农业产业园”。而这些园区内的建设项目，基本上都处在城镇开发边界外，不属于成片开发范围，其用地一般不能按新《土地管理法》的规定，实施土地征收后供地。为解决现代农业园区内的建设用地需求，经研究研判，拟采用“集建入市”的试点红利，赋能予我区的现代农业园区建设，尝试、探索我区现代农业园区的建设用地供地新形式。目前已选择经批复成立的3个农业园区和正在申报的全国农业园区的叠加核心区域牛佛镇，作为我区深化农村集体经营性建设用地入市的先行试点区域。选择牛佛镇范围的金星村现代农业观光体验基地项目、大安区乡村振兴展示中心项目作为“集建入市”的切口进行探索。金星村现代农业观光体验基地项目（拟选址牛佛镇大义村11组，用地面积约18.83亩）主要用于生态观光、农耕体验和休闲区域的配套建设用地，为农业园区赋予了休闲观光体验功能；大安区乡村振兴展示中心项目（拟选址牛佛镇红旗村17.19组，用地面积约12.06亩）主要用于特色农产品展示中心配套建设用地，为农业园区赋予了农林牧副渔产品展示推广功能。下一步，将有序推进这两宗地的试点入市。

（责任编辑：曹小满）