“散乱污”企业是当前环境治理中比较普遍和艰巨的问题，只有切实治理好“散乱污”，才有可能有效控制污染源，实现环境质量整体改善。但是如何在环境保护和发展中找到平衡点，如何通过散乱污企业整治实现“绿水青山就是金山银山”的生态文明，实现大安区高质量发展？针对我区散乱污企业整治过程中存在的一些问题提出一些意见。

一、何为“散乱污”企业

“散”是指不符合主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划、产业布局规划的企业；“乱”是指不符合产业政策，应办而未办理工商营业执照、环境影响评价、生产许可证、排污许可证等相关审批手续，违法违规占用土地生产经营、利用违法违规建筑和临时建筑从事非法生产，存在严重安全隐患的企业；“污”是指无环保设施或环保设施不完备，污染物排放超标或无组织排放严重的企业。

二、我区“散乱污”企业形成的历史原因和现状

治理“散乱污”必先厘清其本质。“散”有其历史根源，是改革开放之初村村点火、户户冒烟的乡镇企业发展模式所致。上个世纪，大安区曾经聚集了东锅、东碳、川玻、硬合、大西洋以及张化、鸿化等一大批国有大型企业；又在凤凰乡、新民镇等乡镇产生了一大批依托这些大型企业做配套、服务生产的乡镇企业。随着国家对产业结构的调整和生态环境的保护，加之城市规划调整，大安区又处于城市上风上水的特殊区位，工业发展严重受制。进入新世纪，大批国有企业受体制、机制束缚，历史包袱沉重、观念陈旧、转型升级不快，东碳厂、张化厂、无线电厂等一大批企业先后倒闭，与之相匹配的大量乡镇企业也随之倒闭，这也直接导致了在张化厂片区、无线电厂、近郊乡镇聚集了大量利用破产国企厂房、闲置乡镇企业厂房进行生产的作坊式散乱污企业。

“乱”是在“唯GDP至上”的背景下，资本逐利，政府和有关部门放任企业野蛮生长的结果，也是法治观念、规则意识普遍性缺失，环境法治不健全、执法不严所导致。

“污”是关键问题，这部分企业大部分为小微企业，资金能力有限，对于防污治污措施基本没有，对环境质量和居民健康产生了直接、严重影响。

目前，我区共摸排散乱污企业185户，第一批42户企业已经于2018年6月30日前完成整治验收；第二批52户也已经于2018年9月30日前完成整治验收；新排查发现的“散乱污”企业91户，将于今年12月31日之前完成整治验收。2017年以来，我区“散乱污”企业共关闭51户、整改规范39户、调迁入园区4户,整治工作推进有序。

三、目前存在的问题及原因分析

（一）干部群众的思想未统一

冰冻三尺，非一日之寒。“散乱污”企业形成的原因多种多样，不可否认的是在特定的历史背景下，这部分企业生产了财富、创造了税收、解决了就业，所以就有部分干部群众就理解为，整治“散乱污”企业是一刀切的行为，会造成人员失业、社会不稳定，应该允许这部分企业在一定时间内继续生存。如果一旦关停，基层又将会耗费大量的人力物力进行维稳，是弊大于利的。而另一部分人则认为，散乱污企业就应该一刀切，只要没有手续，就是该全部关停，至于产生的问题，则是走一步算一步。其实这两种思想的形成，都是没有把“散乱污”企业整治工作研究透、理解透。“散乱污”企业整治是明确分为“关停、整改、搬迁”几种途径，是一项既考虑环境保护、也充分兼顾发展的举措，是实现产业转型和高质量发展的必经之路。

（二）企业环保意识淡薄

“散乱污”企业的产业模式和结构，决定了其规模较小、工艺简单和管理粗放的特点，在日常经营中大多片面追求经济利益而忽略环保，随着国家对企业环保要求的不断提高，这部分企业的先天不足暴露无遗。同时，由于过去在宣传上，对这部分企业的宣传是明显不到位的，不少企业在检查时，才知道自己违法了，甚至有很多企业都说“我这个企业能有好大污染”，这种思维在“散乱污”企业中是普遍存在的，而以往的环保监管也是“重处罚、轻教育”，使得这部分企业在被处罚后依然我行我素。其次，环保措施需要企业投入人力、物力、财力，而这部分企业大都资金规模小、经济效益低、成本控制严格，无法为环保提供足够的资金支持。环保投入带来的好处在短时间内难以体现，造成了企业主观能动性不足。同时，企业环保措施的落实和环保设备的运行需要企业配备相应懂法律和懂专业技术的专职人员，目前这部分企业大部分未配备，造成企业在履行环保主体责任时存在明显的误区和错漏，难以实现长效监管。

（三）监管和执法力度欠缺

散乱污企业存在着分散性、多样性等特点，在整治过程中，不同程度的存在发现难、整治难、监管难的问题。由于整治工作和日常监管责任在乡镇、街道，普遍面临着人员紧张、经费不足、水平欠缺等问题。在日常工作中，往往只有1名分管领导、1名工作人员，一些基层单位要面对几家甚至几十家企业，同时该工作人员基本都还兼顾其他工作，在监管上难免力不从心。还有，对部分企业采取强制关停时，缺乏强有力的手段，部分企业甚至采取打游击战和关门生产等极端方式，对抗执法，无法对其采取强制措施，造成了很坏的影响。“违法成本小于守法成本”“打招呼说情”等方式也严重损害了执法的公平性和权威性，对企业违法行为没有形成强大的震慑。

（四）散乱污企业利益复杂

部分散乱污企业是村组创收的来源，是村组居民务工的地点，在一段时期内，甚至是村组引以为傲的资本。而散乱污整治和监管的责任体系的最后一环就是村组，这造成了部分村组发现问题不上报、整治工作不积极等问题的产生，甚至部分企业与当地政府工作人员有着错综复杂的利益关系，“人情、利益、关系”成分的掺杂，造成了部分散乱污企业的整治工作未到位。

（五）承载能力不足

散乱污企业中，部分企业希望搬入规范的厂房进行合理合规地生产，但都希望留在大安，因为企业由于自身特点，职工大部分来自周边乡镇、街道，一旦企业搬离大安，企业势必提高员工的待遇水平，这部分费用对于这些企业而言，又将增加成本负担，我们在工作中也是以“疏堵结合”的方式进行，但是鉴于大安区没有真正意义上的工业园区，也没有成熟的乡镇工业小区，缺乏足够的承载能力，造成目前只能是以堵为主、以疏为辅。

四、整治举措

笔者认为，治理“散乱污”必须多方合力、多管齐下，综合运用法律、政策、诚信、问责四大工具协同治理，以法律约束力、政策引导性、诚信持久性、问责严厉性共同构建治理“散乱污”的实践图景。

第一，实行最严密制度、最严格法治，高悬治理“散乱污”之利剑。乡镇（街道）党委（党工委）、政府（办事处）要按照属地管理切实履行“散乱污”企业整治主体责任，要落实“党政同责”“一岗双责”，实行清单制加责任制，做到责任、措施、时间、人员“四个落实”，对“散乱污”企业实行最严密的管理整治。《环境保护法》明确了地方政府的环境责任，以及不同环境违法行为所应承担的法律责任；环境保护部与公安部、最高人民检察院联合出台了《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》，都为严格执法提供了法律保障。环保部门要加大联合执法的力度，要充分发挥环境法律的规制作用，以法律的稳定性和普遍约束力，对“散乱污”企业破坏生态环境的违法行为实行严厉、果断的法律惩治，在提高违法成本的同时，还要研究减轻企业的守法成本，以此倒逼调整产业结构，走绿色发展道路。

第二，实施分类整治、差异化引导，走出“散乱污”整治大安方式。不同区域、不同行业的“散乱污”企业，往往呈现不同特点，非单一整治措施可以解决。环境政策所具有的灵活性、针对性，恰恰能够突出重点，通过“差异化”政策，灵活给出有针对性的治理方案，对污染严重的重点行业企业先行治理，从关键部位开始管控，从而推进由点到面的环境治理。要对整改关闭类企业实行实干加巧干，一方面强化联合执法，营造高压整治态势；另一方面广泛宣传发动，深入企业开展法律政策宣讲，还要研究好、利用好各类政策比如“退城入园”“淘汰落后产能”等政策，为企业关闭尽可能减少经济上的损失。要对整改提升类企业加大整治督促、指导、检查、服务，为企业办理相关手续提供良好的政务服务环境，相关单位和部门也要主动降低该类企业转型成本，加快推动张家坝老工业基地转型升级示范园规划落地，强力推动牛佛临港重装产业园区建设，着力构建“一园两区多点”工业格局，引领全区企业朝着更高质量方向发展。

第三，依托诚信体系建设，形成治理“散乱污”的长效机制。“散乱污”的形成很大程度上是由于长期以来政府“唯GDP至上”的发展观与企业资本逐利的特性高度契合。因此，“散乱污”问题要从根本上解决，必须依托诚信体系建设，并通过道德舆论推动企业自觉守法、政府部门执法。要充分利用网络、微信、标语、宣传条幅、广播、电视等媒体，多层次、多角度向企业、单位、群众广泛宣传，造良好的社会氛围。要畅通举报渠道、完善投诉制度，鼓励公众积极支持和参与“散乱污”企业整治工作。通过政府履职、企业守法和公众监督，形成多元、良性、有效互动，构建治理“散乱污”的长效机制，从而在根源上保证治理效果。

第四，进一步加大督查督促，倒逼整治工作扎实推进。“散乱污”企业整治是一项持久性工作，涉及利益也错综复杂。各单位、各级干部要站在讲政治、顾大局的高度，有担当的开展工作。区目督、纪检监察等部门也要加大检查、抽查，对工作责任不落实，推进进度滞后，工作中推诿扯皮，宣传氛围不浓，信息报送不及时，整治效果不明显以及弄虚作假、表面整改、假整改等现象要加大督查通报，构成问责情形的要及时移交问责，以问责机制倒逼整治工作落到实处。

（作者：区科经局总经济师）