土地使用分散、闲置、流动性差，甚至抛荒，成为新时期影响农村社会生产力发展和制约农业生产适度规模化经营的主要障碍。2007年以来，我区对农村土地承包经营权流转进行了一系列有益的探索和创新实践。

一、工作现状

据统计，全区农村土地流转总面积达到3.3万亩，占耕地总面积的15.71%。通过出租、转包、转让、互换等流转形式，逐步形成了龙头企业带动型、主导产业集聚型、股份合作经营型、专业合作服务型、现代园区推进型等多种经营模式，土地规模化经营取向越来越明显，集约化程度不断提高，呈现“三个集中”：一是流转位置相对集中。流转地点在场镇周边或公路沿线的土地面积3.06万亩，业主465个，分别占流转面积总数、业主总数的92.67%、93.1%。二是业主构成相对集中。公司和企业流转土地1.64万亩，占49.76%；业主个人流转1.44万亩，占43.57%；村民委员会流转0.22万亩，占6.67%。三是产业发展较为集中。养殖业2.5万亩，占75.76%；乡村旅游0.7万亩，占21.21%；资源开采或其他的0.1万亩，占3.03%。从而，农业规模化、产业化和现代化有力推动，农村剩余劳动力得到转移。

二、存在的困难和问题

1.土地流转意识不到位。按照法律规定，土地流转必须符合土地利用总体规划和产业布局规划,不得改变土地所有权性质和农业用途；除法律法规另有规定外，流转期限不得超过《中华人民共和国农村土地承包法》规定承包期的剩余期限。这些规定乡村组干部认识不到位，影响了土地的正常流转。

2.流转行为不规范。集体或者农户虽然与业主签订了书面土地流转合同，但合同文本不规范，部分对流转双方权利、义务及违约责任缺乏明确具体的规定；多数流转土地没有押复耕保证金；流转合同未报乡镇农村承包合同管理部门备案。

3.流转缺乏管理和监督。乡村组没有专门的管理机构和人员，各乡镇在机构改革中撤销了农经站，将其职能归为政府职能，却没有配备足够人员管理土地流转；区、乡镇、村、组职责不明，没有形成一级抓一级的分级负责体制。

4.基本农田用于林果业和挖塘养鱼。违反了国家《基本农田保护条例》第十七条，禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼的规定。

5.流转土地用于建房。部分业主，无任何国土、城建部门的批准文件的情况下，在流转的土地上新建农家乐、库房、厂房等建筑。

6.流转期限超法定承包期限。在流转的土地中部分业主与出让方签订的流转合同期限超过了农户的土地承包期限。土地承包法，农村土地承包期限为30年，我区1999年开展了农村土地第二轮承包，所有农户的土地承包合同到期日为2029年8月31日。这部分土地流转合同违反了土地承包法33条三款的规定，“流转的期限不得超过承包期的剩余期限”。

7.区农牧林业局无土地流转违法建筑行为的处罚权。

三、思考与建议

1.从认识抓起，加强宣传引导，营造流转氛围

一是晓之以理。引导农民吃透中央会议精神、钻透土地流转政策，让他们知晓土地流转不是剥夺承包经营权，只是经营权的暂时转移，消除后顾之忧。教育广大农村基层干部从农村改革发展的大局，特别是要用工业化、城镇化、农业现代化“三化同步”发展的战略眼光来看待土地流转工作，彻底摒弃农村土地流转“无益财政增收、反添基层麻烦”的消极观念和模糊认识。二是明之以利。通过形式分析、效益分析，引导农民深刻认识到土地流转将会带来的“双重效应”，一方面从“兼业农民”转化为“专业工人”，不仅得到土地流转收益，还可获取工资性报酬；另一方面，可以造就一批有文化、懂技术、会经营的专业能人，成为农业规模经营的领军人物，带动周边农民共同致富。三是示之以范。大力宣传农民身边的能人大户、龙头企业、专业合作社等先进典型，让农民从身边典型事例中看到土地流转带来的实惠，从而主动、自觉、自愿地加入到土地流转中来。

2.从转移入手，消化剩余劳力，拓展流转空间

一是抓培训，提高转岗就业本领。针对农民的实际，以适应和满足市场需求为目标，做到实用性和前瞻性结合，多搞就近就地小规模、期限短见效快的培训，使农民所学技能有用武之地，提高市场竞争力。二是促创业，拓宽农民致富门路。建立健全政策扶持、创业培训、创业服务三位一体的工作机制，鼓励农民大胆创业，在市场准入、工商登记、信贷投放、税费减免、提供用地等方面，加大对农民创业的支持力度。三是上项目，增加社会就业岗位。加快推进农田水利、乡村公路等民生工程建设，带动富余农民临时就业。同时，进一步加大招商引资力度，大力引进战略投资者，大上产业项目，增加长久性的就业岗位。

3.从机制着力，完善政策措施，激发流转活力

一要制定相关政策措施。要按照“政府引导、市场调节、农民自愿、依法有偿”的思路，进一步完善工作措施。同时在流转主体、流转形式、经营内容、流转方式、奖补措施、土地用途等方面制定出台具体政策。如：研究制定规范土地流转市场相关政策，解决好流转土地违约补偿以及今后如何归还土地使用权问题；适当放宽农村土地的农业用途范围的政策，解决好土地集约化经营所必需的生产管理用房的建设用地指标问题等，从政策导向上促进土地的合理、健康、有序流转。二要建立引导激励机制。加大对农村土地流转财政支持力度，安排农村土地流转专项资金，用于流转指导、流转信息平台搭建和流转服务组织机构建设等，对参与土地流转的农业经营实体实行奖补政策，推动公共财政向优势区域和优势产业倾斜；强化金融信贷支持，鼓励农村土地经营主体做大做强。金融机构要把集约化经营主体作为信贷支持的重点，在符合信贷政策的前提下，每年安排一定额度的农业信贷资金，解决集约化经营主体季节性所需生产经营资金不足的问题；继续完善农村社会保障体系，不断扩大覆盖面，切实解决好农村土地流转后农民的后顾之忧。三要建立权益保障机制。对经营主体要严格准入。农村土地流转主管部门要对农业领域规模经营业主的资信情况、经营能力、项目可行性进行严格审查，确保经营业主有较强的经济实力、有较高的经营水平和经营项目有良好的发展前景，确保产业发展及经营业主、农民的双向受益；对流转土地要评估定级。探索建立流转土地评估定级制度，合理确定土地的质量、等级，为流转双方的公平交易提供合理参考依据。要加强对流转价格的指导，根据土地评估定级的结果，合理确定土地流转的指导价格，减少价格确定的随意性和不合理性，避免农民的自身利益受到侵害。四要建立风险防范机制。建立健全土地流转纠纷调处机制。区上应建立农村土地纠纷仲裁委员会，乡镇、村设立农村土地纠纷调解组织，同时加强司法、信访、经管等部门的联动协作，不断健全包括协商、调解、仲裁、司法等多渠道的土地流转纠纷调处机制，降低土地流转的法律风险；探索建立农业投资风险防范机制。通过各种渠道筹集资金，建立土地流转风险防范基金，应对因经营不善等原因造成土地流转失败后可能出现的土地复耕、损失补偿等潜在风险，降低土地流转的市场风险。逐步完善农业风险防范体系，建立以政策性保险为主的种植、养殖等农业保险体系，降低农村土地经营主体的自然风险。五要探索创新流转机制。要以“推进农村产业结构调整，培育农业主导产业，激活农村市场经营”为目标，按照突出特色、统一规划、连片推进、整体提升的思路，充分发挥我区不同乡镇的区位优势，进一步优化调整产业发展规划，坚持规划先行原则，对于符合规划的规模经营户给予支持，不符合规划的坚决不予准入，努力构建“一乡一业、一村一品”的特色产业板块，着力加快规模化、区域化、标准化、市场化和品牌化建设，提升农业综合竞争力和农村经济整体实力，助推转型跨越发展。在土地流转的同时，鼓励引导有一定经济实力和经营头脑的农民以入股、入社的形式参与产业经营，通过利润分红和农业增效实现农民增收。

4.从服务出发，夯实工作基础，规范流转秩序

一是搭建服务平台。要积极探索建立政府主导、市场运转、规范长效的区、乡、村三级土地流转服务平台，建议区上建立全区土地流转信息库。乡镇依托土地流转服务中心，建立流转交易信息网络，开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询等服务。村级成立土地流转服务站，为土地流转提供土地政策、流转方式、信息传递、法律咨询等项目服务，及时掌握农民的土地流转意愿，接收农民申请托管的土地，并做好下步流转工作，使“我想转包”和“我想承包”信息对称，促进土地流转进入有序的市场化轨道。同时，要为规模经营主体提供人才、信息、技术等方面的支持和服务，使其留得住、发展快、效益好。二是规范流转行为。流转形式要严格遵循法律和政策规定，采取法定的出租、转让、转包、互换、入股等五种形式进行。开展土地流转试点、试验，探索建立土地流转市场应在法律政策允许的范围内进行，违反法律规定的要坚决禁止，超出政策规定的试验要依法审批、严格管理。土地流转必须遵循“三个不得”原则，即不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。土地流转主管部门要重点查处改变土地用途、损害农民权益等突出问题。三是加强程序管理。实行土地流转合同管理和登记备案制度，科学指导土地流转，防止出现强迫流转或放任自流现象。土地流转当事人经平等协商达成一致意见后，应签订内容详尽规范的书面流转合同，并报乡镇土地流转服务机构审查、签证和登记，增强农户进行土地流转的安全感。要设置专门的合同档案管理专柜和专门的管理人员，完善流转合同的立卷、归档、调阅工作，提高合同的安全性和保密性。