大安区国有资产管理和投融资服务中心主任　何超海

自2023年2月全国PPP项目核查以来，各地新的PPP项目按下了暂停键，包括我区四川省自贡市大安区文旅融合示范区基础设施PPP项目。当原来的PPP模式成为“过去式”“旧机制”，新的替代模式和机制更应该重点关注。2023年11月8日，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号，以下简称“新机制”），新机制对政企合作从项目内容、模式、领域、建设、运营、监管等诸多方面提出的“新规定、新要求、新措施”。下面结合“新机制”，谈一谈ppp项目“新挑战”。

一、新机制面临的新挑战

（一）“聚焦使用者付费”，真正实现项目“自平衡”

在新机制“坚决遏制新增地方政府隐性债务”的总体要求下，没有了政府的“可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费”等财政资金对项目建设和运营成本的弥补，使用者付费不足以支撑项目投资，整体项目如何运营，收益如何保障，如何真正实现项目的“自平衡”是一大挑战。

新机制实质上就是要求现阶段的政企合作项目严格按照市场化的规则运作，财政不承担支出责任，项目不增加任何政府债务和负担，真正实现项目投入与产出的平衡。这无疑是对新PPP项目提出了更高的要求。政府层面，如何依法合规谋划项目，如何“按规定”给予运营补贴，尤其是在合规性方面，既要做到不增加财政的支出责任，又要实现严防新增隐性债务风险，这在未来的实践中无疑是重大挑战。

（二）“有经营性收益的项目”，真正实现运行“市场化”

新机制要求“政府和社会资本合作应限定于有经营性收益的项目”，主要包括了市政、生态保护和环境治理、水利等新型基础设施项目，也包括盘活存量和改扩建有机结合的项目等，也就是有一定运营内容及经营性收益的项目。但在实践中，基于项目的专业性和项目自平衡的要求，对项目运营提出了更高的要求。

（三）“全部采取特许经营模式”，依法合规谋划“新项目”

新机制将政企合作模式限定为“全部采取特许经营模式”，在实际操作中，如何依法合规地科学谋划特许经营项目，尤其要保证项目回报机制的合规，避免新增隐性债务风险，对我们来说是个难题。

在新机制“不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本”的新规严格要求下，特许经营项目的回报来源显而易见只能为使用者付费及项目相关的开发运营收益。同时，在新机制要求“政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施”，并要求合理采用BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等具体实施方式的规定下，政企合作项目无疑聚焦为“有收益且能自平衡”的特许经营项目。但在项目实践中，不是每个特许经营项目都能实现足额的“开发运营收益”，如何科学包装和谋划这类项目并有效避免新增隐性债务风险，对项目实施主体和拟参与项目的各方主体来说，从项目实施内容、实施方式、交易架构、回报机制、边界条件、特许经营主体条件及标准等各方面的设置、选择及确定都是较大的挑战。

（四）“强运营叠加强监管”，真正做到保证运营质量和收益

“强运营”同时叠加“强监管”是新机制对政企合作项目的新要求。新机制下对特许经营主体来说显然是自己为运营后果“兜底”“买单”，如何做好项目运营，如何真正做到保证运营的质量和收益，对政企合作各方来说都是一个巨大的挑战。

二、新挑战中寻找新机遇

（一）探索国有企业参与的可能性。PPP新机制仅规定“优先选择民营企业参与”，可以理解为是在同等条件下优先。若在无法选择符合条件的民营企业参与的情况下，有实力、符合条件的国有企业应获取项目投资机会。

（二）探索国有企业与民营企业合作新模式。PPP新机制中规定“鼓励特许经营者通过技术创新、管理创新和商业模式创新等降低建设和运营成本”。目前大部分民营企业的资金实力、施工技术力量、项目管理及抗风险能力等尚存在一定程度上的欠缺，而国有企业可以很好地弥补这些方面的不足，这为后续国有企业与民营企业创新开展合作，提供了制度依据和操作空间。

三、下一步工作重点

（一）做好项目储备，提升优质项目筛选能力

当前新的PPP机制还在逐步完善中，特许经营方案编写大纲等配套文件还在编写中，目前，我们需要做好项目储备，同时做深做实项目前期评估论证、市场调研等工作，不断提升优质项目筛选能力，从项目全生命周期成本及收益、产出效果、建设运营效率、风险防控预案等方面对项目进行研究论证。

（二）因地制宜、科学谋划，妥善处理存量PPP项目

持续做好我区存量PPP项目的自查和梳理工作，客观面对PPP新机制转型中的困难和复杂性。我区存量PPP项目大安区棚户区改造及配套基础设施建设工程，进度缓慢，项目已逾期50个月，且还有三个项目尚未竣工，应及时采取合理有效的方式，加快推进项目建设。

（三）做优国有企业，提升参与能力

当前，我区国有企业改革加速推进，通过实施战略性重组、专业化整合，区属国有企业聚焦城市建设、文化旅游、园区打造、农业发展等关键领域，切实提高资源配置效率和推动国有资本优化布局，将最终成为大安区经济社会高质量发展的骨干力量，结合PPP新机制，寻找国企参与新机遇，在未来新机制铺开后，国有企业大有可为。

（责任编辑：曹小满）