党的十八届五中全会提出了“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”的要求，这是环境管理体制的重大创新，旨在遏制环境管理中的地方保护主义，增强环境监测监察执法的独立性、公正性，解决环境监管失之于宽、失之于软的状况，提高环境监管有效性。但改革中的一些问题值得我们思考。

一、我区环境保护工作现状

（一）区委区政府高度重视生态环境保护工作。区委区政府明确要求我区要守住发展和生态两条底线，坚定不移把生态文明建设和环境保护的各项重点工作抓严、抓实、抓好。仅去年，已召开5次区委常委会研究环保工作，专题学习环保相关法律法规5次，召开9次区政府常务会研究环保工作，专题学习环保相关法律法规8次，召开环委会会议5次，全面研究部署全区环境保护工作。组织领导干部读书班学习、党校培训加强环保宣传教育，提升领导干部思想站位，做到经济发展与环保两手抓。同时，通过印发《大安区环境保护工作职责分工方案》《关于成立大安区环境保护委员会的通知》《大安区全面加强环境保护工作的实施意见》等文件，从制度层面不断加强环境保护工作。

（二）环境监察监测能力情况。一是环境监察方面。环境监察大队现核定编制数15名，已满编运行。区机关事务所基本能够保障监察执法每日所需车辆，大队配备有便携式手持移动执法装备，可进行现场执法。二是环境监测方面。环境监测站核定编制数13名，已满编运行。现正在开展建站工作，尚不具备监测能力。已建成空气自动监测站点1个，水质自动监测站点1个。

（三）2018年环境质量状况。2018年，大安区细颗粒物（PM2.5）平均浓度约为57.8微克／立方米，同比下降10.41%；可吸入颗粒物（PM10）平均浓度约为79.2微克/立方米，同比下降16.23%；空气优良天数241天，同比提升9.05%。全区乡镇集中式饮用水源地监测达标率为100%，同比提升13.33%；双河口省控断面水质保持Ⅳ类标准。

二、当前我区环保工作开展存在的问题

（一）企业整治任务重问题。大安区作为自贡市曾经的工业集中区，国有破产企业、租赁企业、小作坊式企业众多，且这些企业又多以传统机械加工、盐化工为主，规模小、生产工艺低端、能耗和污染大。随着对企业环保要求不断加码，许多企业已加大了环保投入，部分落后企业已逐渐被市场淘汰，但依然有大量“散乱污”企业的存在，企业环境问题还未从根本上得到解决。企业环境整治问题与人民群众对环境质量不断提高的期望之间的差距，使得环保工作开展依然任重而道远。

（二）环保工作点多面广问题。环境保护工作是一项系统性工作，涉及多个部门职能职责，其中多项考核指标需全区相关部门通力合作完成。例如大气考核指标中，涉及的PM2.5、PM10优良天数考核，需要环保、农林、城管部门统一加大露天焚烧监管、建设部门加大建筑施工工地扬尘监管、交通部门加大县乡道路及道路施工等扬尘监管、城管部门加大城区道路扬尘监管、交警大队加大机动车环保达标监管、财政部门加大环保资金保障等，环保部门在这其中既要承担具体工作任务及考核任务，又要充当工作协调者，行使环境保护统一监督管理职责，这给环保部门工作的开展无疑增加了难度。

（三）环保工作人员问题。根据区政府办印发《自贡市大安区环境保护局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(大府办发〔2011〕91号)、区委编办《关于同意区环保局调整内设机构的批复》（大委编发〔2017〕35号）、《关于同意区环境监测站加挂区固体废物与化学品管理中心牌子的批复》（大委编发〔2017〕36号）文件内容，区环保局下设办公室、宣教法规股（行政审批服务股）、综合股、污防股、总量股6个职能股室，区环境监测站加挂区固体废物与化学品管理中心牌子，但环保局现仅有5名行政编制，需承担包括大气污染防治、水污染防治、土壤污染防治、总量减排、行政审批、环境统计、污染源普查、固废管理、核与辐射管理、环境监察信访、环境监测、环保宣传教育等众多工作任务。同时，随着各级常态化环保督察的开展，环保部门工作任务与压力陡增，还需对环境监察执法大队及监测站行使日常管理及监督职责，因局内人员不足，监察执法大队及监测站部分人员混岗使用至局内开展工作，监察执法大队现在岗开展执法及处理信访工作人员仅6名，且需不定时被抽调人员配合开展全国各项环保督察。监测站现在岗开展建站工作人员仅7名。人员不足及工作任务量的陡增形成了突出的矛盾。

三、环保垂直管理改革存在的主要问题

去年以来，我局积极与市局对接，配合开展垂改调研工作，从配合调研工作中发现，改革中存在有困难和问题需要解决。

（一）人民政府与同级环保部门、环境监察、监测机构之间日常工作如何衔接？

当前，环保部门作为同级人民政府组成的职能部门，环境监察执法机构及监测站作为同级环保局的一部分，环保部门在同级人民政府的统一领导下行使环境保护职能职责，环境监察、监测机构在同级环保局的领导下开展具体工作，人民政府与环保局、环境监察执法机构、监测站之间存在着工作上的交织融合。而实行省以下环保机构监察、监测垂直管理制度后，环境监察、监测机构统一由省级环保部门垂直管理，县级环保局调整为市级环保局的派出分局，人民政府与同级环保部门、环境监察、监测机构在工作衔接上，在信息互通上，是否会因垂直管理后出现工作衔接不到位、信息不畅通的现象而影响环境保护工作的开展，这需要制度保障。

（二）环境执法重心向市县下移后，如何保障基层执法工作？

当前，环境管理和监管执法任务重，但环保机构编制少、人手紧张，在全国范围内都是一个普遍性问题。目前我区也存在着环保局机关与其所属的监察监测机构人员混编混用，局机关许多股室人员是从这两个机构抽调。这样做，一方面是机关行政编制人数太少不得已而为之；另一方面也是一条培养熟悉全面情况、锻炼人才的途径。但实行监测监察机构垂直管理后，环境执法重心将向市县下移，同时要加强跨区域、跨流域环境监管，加强联合执法、交叉执法，这对执法能力的保障也是一项巨大考验，故实行垂管后基层执法力量的保障问题也需认真思考。

（三）垂直管理后如何解决监察、监测机构日常管理问题？

垂直管理之后环境监察、监测这两个机构将由省级环保部门垂直管理，但目前的环境监察、监测机构，虽是独立的法人机构，但其内部结构并不完整，党建、人事、财务、日常管理与保障均由环保局机关统一监督管理。实行垂直管理不由同级环保局机关直接管理后，其党建、人事、财务、日常管理与保障等是仍然依托环保局机关，还是重新组建自己的管理部门实行全面的自行管理也是需明确的问题。

（四）关于乡镇环保机构与队伍的职责界定和隶属关系问题？

为进一步建立健全农村环境治理体制机制，提高农村环境保护公共服务水平，乡镇街道落实环境保护职责，设立了环境保护办公室。但在实际工作中，因乡镇街道环保办工作人员变动大、人员总量偏少、培训少、无执法权、缺少实践经验、与环保局联系不够紧密等情况，导致网格环境监管体系未有效延伸到乡镇，那么，垂直管理后，乡镇环境保护机构该如何设才能保障基层环保管理更加完善，需要进一步思考。

四、环保垂直管理改革的建议

（一）进一步落实环保责任清单职责。全面落实党委和政府的生态环境主体责任，强化相关部门监管责任。由政府部门进行统一牵头协调，进一步厘清和落实各责任单位的环境监管职责。通过督政加大对各级党委和政府、相关部门的环境保护履职情况督查考核力度，促进各相关部门环境保护责任落实。

（二）建立环境监察监测信息共享机制。建立、运行网络传输大数据平台，实现市、县（区）人民政府与环保部门、环境监察、环境监测机构信息资源共享共通，成果共用，以此加强人民政府、环保部门及环境监察监测机构之间信息联系，共同推进环境保护工作。

（三）增强基层执法力量保障。将县级环保部门现有环境保护许可等职能上交市级环保部门，只在市级环保部门授权范围内承担部分环境保护许可等具体工作，原开展环境保护许可等职能工作的人员用于充实保障基层执法力量。执法重心下移，区县实行“局队合一”，加强基层执法职能，强化执法机构标准化建设，按照统一标准配备执法用车辆、设备仪器、服装等，充实一线环境执法力量。同时在跨区域、流域执法方面，建议整合设置跨市辖区环境监察和环境监测机构，加大跨区域、跨流域环境执法监管。

（四）加强环保部门统一监督管理。实行环保垂直管理之后，一方面，整合环保和国土、水务、农业等部门相关污染防治和生态环境保护执法职责及人员队伍，改变环境问题多头管理、部门之间相互职责不清的现状，实行以省生态环境厅为主的双重管理，作为市政府工作部门，区县生态环境局作为市生态环境局派出机构，统一实行生态环境保护工作，避免出现权责不清、缺失等问题。另一方面系统内部监察执法、监测机构需开展的保障性工作仍由同级环保局机关统一监督管理，开展党建、人事、财务、日常管理等工作，以确保不挤占监察、监测执法人员编制，更好地开展基层执法工作。

（五）进一步强化乡镇环保机构能力建设。

垂直管理后，将加强县级环境保护机构的环境执法职能，并强调向一线下移，充实基层环境执法力量。因此，进一步完善乡镇街道环境保护机构，并强化执法职能显得十分重要。为此建议成立乡镇街道片区环保所，为环保局派出机构，以乡镇街道环保办为基础建立，两至三个乡镇街道为一个片区所，确定专门编制和人员，专干其事，切实履行环保工作职责。明确乡镇街道环保办工作人员执法权，让乡镇街道环保办人员能够参与执法，延伸基层执法“触角”，确保第一时间赶往执法现场开展工作。加大乡镇街道环保办人员配置数量，至少能够保障出现场时最少两名执法人员的要求，参与企业巡查与处理环境信访等工作。加强乡镇街道环保办人员培训工作，强化对环保方面法律法规的学习，及时掌握最新要求，提升业务工作水平。

（作者：区环境保护局局长）