随着依法行政力度的不断强化，公民的法制意识和合法权益维护意识的提高，特别是新的《行政诉讼法》从今年5月1日起实施后，在农村集体土地征地拆迁过程中，如果忽略或不重视相关的征收程序、行政救济、司法救济等环节和问题，组织实施的县级以上人民政府将有可能随时面临行政复议、行政诉讼，甚至败诉的风险。

一、组织实施主体是县级以上人民政府，而不是乡镇人民政府或项目指挥部。若实施主体不对，将使整个征收工作在行政复议和行政诉讼中败诉

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定以及《自贡市建设征收土地补偿补助安置办法》（自贡市人民政府令第69号，以下简称市政府令第69号）的规定，以及《立法法》第八十八条“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”规定，结合实际，我市市辖区的集体土地征收工作应当是区人民政府，不应当是项目指挥部，更不是相关的乡镇人民政府。各项目指挥部或各乡镇人民政府只能是承办单位。集体土地征收协议的签订、房屋拆迁补偿安置等协议的签订均应是被征收土地的集体经济组织或行政行为相对人与区人民政府签订；征收土地的移交，也应当是被征收集体经济组织移交给区人民政府。       

二、征收土地批准程序前各个环节忽略，易出现程序不合法或涉嫌“骗取批准”的土地违法行为。该环节同时包含有被征地集体经济组织和被征地农民的行政救济权利和监督权

（一）告知与行政救济

按照《国土资源部关于印发完善征地补偿安置制度的指导意见的通知》（国土资发〔2004〕238号）、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发﹝2010﹞96号）和市政府令第69号的规定，征收土地报批前县级以上人民政府及其土地行政管理部门应当履行征收土地告知程序，以确保农民的知情权、参与权和监督权。

（二）集体经济组织成员公示、确认与行政救济

市政府令第69号第七条规定“自征收土地告知之日起，由乡（镇）人民政府组织被征收土地的农村集体经济组织对本集体经济组织的农业人口进行逐户登记，张榜公示，并依照有关规定确认本集体经济组织成员。”其中：张榜公示是行政行为，集体经济组织成员的确认是集体经济组织的权利。这项规定和程序的实施涉及行政行为、集体经济组织权利履行、农民的知情权和监督权。

（三）调查确认与行政救济

依照现行土地征收政策，征收土地承办单位要对拟征收土地范围内的青苗、附着物和房屋进行清点、登记、勘丈、核实；委托具备相应土地勘测资格的单位对拟征收土地范围内的土地面积、地类进行实地测量，并对拟征收土地集体经济组织的土地幅员面积、地类、权属进行调查，依照有关规定和程序确定土地权属、类别和面积。调查确认的准确性涉及到在实施征收行为时的准确性，同时也是集体经济组织及其成员履行知情权、监督权和维护自身物权的救济权利。

以上任何一项程序和环节缺失，均有可能被行政行为相对人依据新《行政诉讼法》提起行政诉讼（司法救济），诉讼政府不作为、乱作为，或被信访举报（行政救济）。举报内容经查实，且造成严重后果的，省政府或国土资源部门将会认定当地政府属骗取批准土地征收行为，将宣布土地征收批准文件作废，并按相关规定追究有关主管领导和责任人的责任。

三、征收批准后“两公告一登记”、补偿安置与行政救济、司法救济

依照现行土地管理法律法规和政策，征收土地方案经依法批准后，市、县人民政府应在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内在被征收土地所在地的乡（镇）、村（社区）、组发布征收土地公告。被征收土地农村集体经济组织、农村村民和其他权利人应当在征收土地公告规定的期限内持土地权属证书或依法批准手续到指定地点办理征收土地补偿登记手续；未如期办理征收土地补偿登记手续的，其补偿内容以征收土地承办单位的调查结果为准。市、县国土资源行政主管部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征收土地补偿安置方案并在被征收土地所在地的乡（镇）、村（社区）、组予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。被征收土地农村集体经济组织、农村村民和其他权利人要求对征收土地补偿安置方案举行听证的，应当在征收土地补偿安置方案公告之日起10个工作日内书面向有关市、县（区）国土资源行政主管部门提出，由国土资源行政主管部门依照《国土资源听证规定》组织听证。征收土地补偿安置方案公告发布后，县（区）人民政府要组织相关部门按照有关规定对实施征地拆迁进行社会稳定风险评估，并形成风险评估报告。

作为征收实施主体的县级以上人民政府及其土地行政主管部门需特别注意行政行为当事人具有的行政救济：一是“两公告”的落实要到位；二是，要有落实维护对征地补偿、安置方案听取被征地集体经济组织和村民及其其他权利人意见的程序和申请听证权利；三是，依照《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，被征地集体经济组织和村民及其其他权利人对补偿标准有争议的，可以申请县级以上人民政府协调；协调不成的，可以申请批准征收的人民政府裁；四是，实施土地征收前要启动风险评估，作出《风险评估报告》。

作为征收实施主体的县级以上人民政府及其土地行政主管部门还要特别注意行政行为当事人具有的司法救济：按新《行政诉讼法》第十二条“（五）“对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”规定，行政行为的相对人将依照其规定提起行政诉讼。

四、征收实施中的程序与行政救济、司法救济

（一）批文有效性与行政诉讼

按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）“(十九)严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；”和国务院、省政府对征收土地时的批复：“本批文自批准之日起满两年未实施征地的自动失效”的规定（并没有因建设规划调整等原因可以延长批文有效期的规定），在实施征收土地时，组织实施的政府要严格遵守其规定，否则，行政行为相对人将依照新《行政诉讼法》的规定，诉讼法院，要求判定组织实施的政府的征收土地行为不合法。

（二）征收各项补偿费给付与行政救济

按照《土地管理法实施条例》第二十五条“征收土地的各项费用应当自征收土地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付”的规定，组织实施征收土地的政府要落实确保征收宗地的各项费用应在征收土地补偿安置方案批准之日起3个月内全额支付给被征收土地的农村集体经济组织、农村村民和其他权利人，否则，行政行为相对人将依照新《行政诉讼法》的规定，诉讼法院，要求判定组织实施的政府不作为，甚至征收土地行为不合法。或者，信访举报到各级信访部门，要求政府补偿到位。

（三）征收各项费的管理监督与救济

按照《土地管理法实施条例》第二十六条第三款“市、县、乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定 》（国发〔2004〕28号）(十五)“加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法。被征地的农村集体经济组织应当将征地补偿费用的收支和分配情况，向本集体经济组织成员公布，接受监督。农业、民政等部门要加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用分配和使用的监督”规定，农业、民政等部门要加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用分配和使用的监督，否则，行政行为相对人将依照新《行政诉讼法》的规定，诉讼法院，要求判定组织实施的政府不作为。或者，信访举报到各级信访部门，要求政府对补偿费用进行监督管理和落实到位。或者，按现行法律，在发生补偿费用分配纠纷时，当事人将按照《民事诉讼法》的规定依法提起民事诉讼。

（四）地上附着物补偿实施程序与行政救济、司法救济

1.青苗的补偿

工作组在清点登记时，一定要有当事人或者当事人授权的代表到场共同参与，并经当事人或者当事人授权的代表签字认可，当事人或者当事人授权的代表不签字认可时，要有村、组人员（不含具体工作人员）2—3人作为证人签字，并注明不签字认可的原因。

2.房屋及其他设施的补偿

首先，要对安置对象进行公示认定；其次，在清点附着物设施和对房屋建筑面积丈量、测绘时，应当按照清点青苗附着物的程序办理；再次，依政策规定制定针对当事人的房屋拆迁补偿安置方案。由于我国至今没有出台《农村房屋征收补偿条例》，如果当事人对政府制定的对其本户的《房屋拆迁补偿安置方案》有异议，是否需要给予陈述、申辩和听证、裁定的行政救济，没有明确的法律法规和政策规定，各地在这方面操作都按各自理解在组织实施，但至少应有协商谈判的过程和相应的协商程序。在协商谈判房屋拆迁补偿安置时，在司法实践中要求至少有10次以上的协商谈判记录和相当长的“拒绝达成协议”的周期，才会认定当事人有“阻扰国家建设征收土地”的违法行为。同时，在选择具体的房屋拆迁补偿安置方案时，法院要求告知当事人在一定时间内有自主选择的其中一种方案的救济权利。特别需要注意的是，土地补偿安置后，期间中止间断两年以上没有实施房屋拆迁安置的，依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）的规定，要告知当事人可以参照国有房屋征收标准的方案（包括货币补偿和住房安置方案）。

如果以上程序不到位，组织实施的政府将在行政诉讼中败诉。

五、政府征收实施后的《协议》的履责和行政诉讼

新《行政诉讼法》将原来政府履行《协议》的民事诉讼上升为了行政诉讼。依照新《行政诉讼法》第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：“（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”的规定，被征收土地的农村集体经济组织、农村村民和其他权利人将依法享有对组织实施政府不履行已达成《协议》的行政诉讼的司法救济权利。如果组织实施的政府不履行《征收土地补偿协议》，法院将在行政诉讼中判定组织实施的政府败诉，将判决组织实施的政府限期履行到位；如果组织实施的政府不履行《房屋拆迁补偿安置协议》，特别是过渡安置时间过长，安置房不修建，久拖不分配安置，法院将在行政诉讼中判定组织实施的政府败诉，将判决组织实施的政府限期履行到位，或者限期购房予以分配安置到位。

六、征收土地信息公开的救济

土地征收的各项信息属于信息公开的范畴，行政行为相对人、公民享有《信息公开条例》规定的对征收土地信息公开的权利。如果组织实施的政府和相关行政机关不按照《信息公开条例》的规定对当事人申请的信息公开内容进行依法公开，行政行为的相对人、公民将有行政复议和行政诉讼的救济权利。

（作者：区国土资源局监察股、主任科员）