随着改革开放进程的推进和社会发展的需要，农村青壮年外出进城务工，家中只剩老弱病残和小孩，导致土地大面积抛荒，尽管政府加大涉农补贴，出台一系列的惠农政策，但也改变不了农村目前的现状。为保护耕地，改变现状，盘活农村闲置土地，鼓励农村土地进行适度流转，扩大规模经营势在必行，但是，在集中土地流转方面还存在一些问题。

一、农村土地流转现状

目前，全区农村土地流转总面积达到3.3万亩，占耕地总面积的15.71%。通过土地流转，促进了当地农业和农村经济的发展，主要表现在以下几个方面：

1.促进农业集约化经营。引导农民将无力经营的土地出让流转，同步引进种养大户、农业龙头企业、专业合作社，实现土地资源合理配置。

2.推动特色产业发展。依托产业化龙头企业和农村专合社，推行“龙头企业+专合组织+农户+基地”模式。何市镇高庙村建成1800余亩珍稀树木种植基地，属于全市唯一一个整村流转发展特色产业的行政村。

3.加快农业科技推广。流转大户通过引进先进农机、推广优良品种、采用先进技术，整合农业生产要素，解决了以家庭为单位的分散经营在销售、技术、信息和资金等方面的难题。

4.促进农村劳动力转移。通过土地流转，今年1.2万农民从土地耕作中解放出来，促进了农村劳动力向二、三产业转移。

5.促进培育新的经济主体。土地流转助推一大批新型农民以规模化经营参与市场竞争，目前全区已建立农民专业合作经济组织96个，覆盖全区12个乡镇。

二、存在的问题

（一）承包土地少，规模生产难形成。平均分包土地的格局使农民在有限的承包土地上增加收入的难度增大，扩大规模经营又没有多余的土地，部分农户放弃承包土地又担心生活没有保障，有限的土地限制了农业生产进一步发展，造成了农业土地资源的浪费。

（二）小规模生产，农民收益难增加。分散零星生产经营方式难以摆脱小农经济的桎梏，制约了农业结构的调整，影响农业产业化经营的形成和推进。

（三）政策不具体，监管措施难有力。提倡土地使用权的合理流转，一直是中央农村政策的主要内容之一，这在中央一系列农村政策中均有涉及，但比较原则。对土地流转的管理，从上到下的农业行政主管部门没有具体实施细则，在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定，这是当前农村土地流转不规范的一个重要原因。

（四）旧习惯根深蒂固，承包土地流转困难。在外出务工、经商的农民中，有的对土地的眷恋还很深，宁愿造成地荒也舍不得将土地流转出去，据调查，部分地方季节性的抛荒地约占耕地面积的10%以上。大面积撂荒影响农业经济发展，给农村经济造成一定的损失。

（五）风险大，效益低，制约流转。农业是自然和市场双重影响的弱势产业，比较效益低。

（六）操作不规范。主要表现在：一是大多数农户之间的土地流转，只有口头约定，没有书面合同，即使有书面合同，其内容不完整，在某些方面不具有法律效力。有的未经村社集体经济组织审查同意。二是土地流转有的不按规范签订合同，合同条款、标的不明确，甚至与现行法规相冲突，如租用土地的时间超过了二轮承包期规定的时间等。有的曲线炒作地皮，实行耕地“农转非”。三是有的合同未经区、乡（镇）合同管理机构审查、签证或公证机关公证。目前，还没有一个有比较完整的土地流转合同档案，农村土地流转资料档案缺乏。

（七）开发业主引进难。由于农业收益比较低，高收益项目农业难以选择，农业开发又面临市场和自然双重风险。因此，业主对投资农业开发极为慎重，真正有实力的民营企业或业主参与土地流转、规模经营农业的比较少。目前，全区引进从事农业开发的业主中真正坚持下来并实实在在取得较好效益的不多。有的依赖性大，只想靠政府支持；有的管理水平低，科技含量不高；有的项目选择不准，产业趋同，品种单一；有的盲目追求规模，管理粗放；也有的缺乏经济实力和经营能力。

（八）规模流转难度大。农村中有一定文化技能的劳动力纷纷外出务工经商，其他劳动力大多仍从事农业生产，依靠承包地收入维持基本生活。许多业主租赁土地都希望集中连片，但不同农民利益目标不一致，往往导致大规模土地流转难以成功，影响农业项目实施。绝大部分土地没有进行农业综合开发，地块小且不平整，水、电、路建设滞后，不适于连片种植和机械耕作，无法实现旱涝保收；农田水利基础设施较差，规模经营成本增加，导致规模流转难度加大。

要解决这些矛盾和问题，就必须在稳定土地承包权的基础上建立规范有序的土地使用权流转机制，促进土地使用权的依法流转。

三、农村土地流转的对策与建议

（一）明确管理机构和职能，加强土地流转管理监督。农业土地使用权流转工作是对现有农村生产关系适应新阶段农村生产力发展要求的局部调整，是对农村基本经营制度的进一步完善，对土地使用权流转的管理，是农业承包合同管理工作的延续和发展，是农村经营管理部门三大主体职能中的首要职能。区、乡（镇）两级经营管理部门要认真负起农业土地使用权流转管理的工作责任，及时发现新情况、研究新情况、解决新问题，制定土地使用权流转的措施，使之行为规范，形成配套的流转管理办法和经常性的工作制度，积极地去引导、实施、管理和监督。

首先是确立土地使用权流转的具体范围、原则，规范流转的形式，明确流转的操作程序，规定对违规失范行为的处理办法。第二是规范流转合同，建立流转合同的指导、签证、仲裁制度。第三是建立土地使用权流转档案，重点对拟出让方的土地情况基本条件和拟受让方的土地需求情况进行登记造册，促进土地的顺利流转。要加强对土地流转双方的管理，积极引导农民签订规范的流转协议，对双方的责权利作出明确规定。严格执行土地承包法律法规，做到土地承包地块、面积、合同、证书“四到户”。加强对流转合同的审查、监督，及时办理合同变更、解除和签证，规范合同的登记、立卷和归档。第四是规范基层组织参与土地流转的行为，不得阻挠农民自愿合理流转土地。

（二）创新观念，推动土地顺利流转。全区大部分乡镇人均耕地不到一亩，大家都停留在这块人均不到一亩土地上，很难满足人民生活的需要，农民很难富起来。家庭承包经营制度的农户小规模经营与现代农业集约化经营的矛盾、平均承包土地与市场自由配置土地资源之间的矛盾、分散的一家一户小农生产与社会化大生产之间的矛盾等等，在现代农业发展中将表现得更为明显。因此，广大干部要立足为民办实事出发，加强土地流转工作的引导，把它列入重要的议事日程，结合各地实际，多形式、多渠道、积极稳妥地开展土地流转工作，把土地流转与农业产业结构调整有机结合起来，促进资源的合理配置，推动农业产业化发展。在土地流转过程中，要充分利用广播、电视和网络等各种媒体，深入宣传土地流转政策，逐步消除传统思想观念。既要加强对农村土地承包法律法规的宣传，教育广大农民和基层干部知法、懂法、用法，又要加大对增收致富典型引导力度，充分发挥外出创业有成人员和种田大户的典型示范作用，使更多农民转变思想观念，以加快土地规模流转。

（三）坚持政策原则，确保土地规范流转。一是土地流转必须在土地延包30年不变政策前提下进行，对有些地方搞三五年就调整，或打乱重新分配的做法要纠正，以保持家庭承包经营制度长期稳定。二是土地流转必须坚持“依法、自愿、有偿、规范”的原则，不能刮风、不能下指标、不能强制推行，要充分尊重农民的意愿，一切围绕农业发展，一切为了农民增收。三是要坚持土地流转主体是农民。当前，农业生产效益比较低下，农民增收困难，各地在引导农村土地流转中，一定要将流转收益归农户所有，任何组织和个人不得从中截留、扣缴收益，不许与民争利，确保农村社会稳定。四是土地流转要规范操作与管理，各级农村经营管理部门要切实履行职责，积极做好土地流转合同的签订，及时办理合同变更、解除、签证工作，积极妥善调解和处理土地流转纠纷，促进土地流转规范化发展。

（四）建立健全机制，完善流转。一要建立健全市场机制。成立各级土地流转管理服务中心，依托农经信息网建立土地流转信息库和流转信息平台，及时收集发布土地流转信息。成立区、乡（镇）两级流转纠纷仲裁委员会，积极妥善调处流转纠纷。建立农用土地评估机构，开展土地分等定级和价格评估工作，客观公正评估土地等级和市场价格，为流转双方的公平交易和政府加强土地管理提供科学依据。二是健全保障机制。建立农业风险保障机制。加强气象、畜禽疫病、作物病虫害、市场信息等自然和市场风险的预测预报；强化动植物检疫检测手段；加大对农业基础设施建设的投入，加快土地平整和农业综合开发，改善水利、电力、道路等农业生产条件，为农业规模化经营创造条件。三是拓宽就业渠道。加快小城镇建设和农村城市化进程，建立城乡统一的就业制度和劳动力市场，健全劳务协作机制和信息网络，引导农民在流转中实现劳务移民。

（五）制度政策措施，激励流转。一是设立农村土地承包经营权流转专项资金，推动土地适度规模经营。二是加大财政投入力度。建立和完善农村就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，降低农民对土地的生存依赖性。三是鼓励工商企业投资从事产前、产后和“四荒”资源开发，采取公司+合作社+农户和订单农业的方式，带动农户发展产业化经营。四是金融机构要在符合信贷政策的前提下，为参与农村土地承包经营权流转的龙头企业、农民专业合作社和经营大户提供积极的信贷支持。

当前，土地流转适逢良好机遇。近两年的积极探索，积累了有益的经验；特别是中央和省专门下发关于做好农户承包地使用权流转工作的通知，要求引导农村土地使用权流转健康发展。我们应抓住机遇，制定积极的农村土地政策，积极探索土地流转办法，加快全区经济社会发展的步伐。

（作者：区农牧林业局副局长）