大安区住房和城乡建设局党委书记、局长　何志忠

大安区住房和城乡建设局党委委员、副局长　陶宇

大安区作为自贡市老工业城市的“发祥地”之一，大安盐厂、张家坝等老工业企业曾一度带动大安区城市化快速发展，现在的老城区仍保留着许多那个年代的影子，但随着我市城市发展重心的变迁，大安区老城区的衰落与周边新城新区的兴盛形成了鲜明对比，辖区内大量承载了老城区历史和文化内涵的老街区、老建筑所带来的交通问题、安全问题、环境问题以及由此衍生的人口“空心化”“老龄化”问题，成为当前开展城市管理的一个个难点、痛点。同时，随着中央提出实施城市更新行动，城市更新成为“十四五”政策新风口，也为我区老城区如何“破局新生”这一难题提供了不小启示。

城市更新

——“破局”的新路径

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在实现中华民族伟大复兴的战略高度，不断加强党对城市工作的领导，坚持人民城市为人民，推进以人为核心的新型城镇化，走出了一条中国特色城市发展道路。2015年中央城市工作会议上，提出了“城市修补、生态修复”的城市双修政策。2019年12月，中央经济工作会议首次提出了“城市更新”这一概念。2020年10月，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确提出实施城市更新行动。党的二十大报告提出，“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。在这样的政策背景下，各地均也相继认识到“城市更新是未来城市建设无法避免的趋势”，也纷纷得出了“越在前期，越能获取最大的益处”的结论，所以无论是已进入城镇化深水区的一二线城市，还是在空间结构尚有存量的三四线城市，纷纷把目光投向了城市更新。

与此同时，当前我区面临“旧城仍有存量”“新城尚在路上”的现状，可以说一条腿正在加快城镇化发展步伐，而另一条腿还陷在“旧城衰落”的泥淖里。而城市更新倡导的“留改拆并举”，从平衡开发权益、降低土地成本、调动群众积极性等多个方位入手，以保留利用提升为主，鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造的方式，十分符合我区现状，只要能够找准定位和实施方式，抓住政策窗口期，争取享受更多的政策红利，是非常有希望在这一轮政策周期内极大地解决大安旧城区的改造和发展问题，从而激发城市活力。

空间拓展、功能升级、文脉传承

——城市更新的基本内涵

“城市更新”最早兴于上世纪六七十年代的英美等西方国家，当时西方部分大城市随着城市化进程的加快，中心城区的空间结构及其承载能力已不能满足发展需求，大量的人口和工业出现向郊区迁移的趋势，中心区开始“衰落”，建筑老化、就业率下降，社会治安、生态环境趋于恶化等问题迅速凸显，由此，西方国家掀起了一场重新布局城市空间和人口格局的城市更新运动，在半个世纪的演变下，其理念从最初的大拆大建到后来的智慧化、人性化、可持续，不断的丰富变化。而我国的城市更新，以我区为缩影，也不难看出其中的变化，从开始的棚户区改造，到后来的老旧小区改造，到现在“小切口、快节奏”的微更新，我们的城市发展理念也愈发“精细化”。

因此，在推进城市更新的过程中，要注重把握城市空间、城市功能以及文化传承三者之间的统一关系，粗放式的拆除新建固然能让旧城区空间得到最大释放，城市生产、生活功能区域的布局似乎也能变得得心应手，但过程中对改造区域内历史文化的传承会十分有限，甚至造成破坏和“断流”。如在部分地区一度流行的“古镇”“老街”打造，对承载了悠久历史的古镇、老街进行大规模的“拆除重建“后，建筑的面子虽然复古到了“唐宋元明清”，但里子却沦为了”钢筋铁骨”，除了能吸引一些不知情的“外地游客”，在当地人心中却已没留下多少归属感。

城市体检

——城市更新的重要前提

顾名思义，就像要搞清楚身体哪里出了问题需要体检一样，城市哪里出了问题？出了什么样的问题？问题的轻重缓急如何？不把这些疑问弄清楚，贸然上马所谓城市更新项目只能是“头痛医头、脚痛医脚”，甚至是“花大钱医小病”。正因此，国家也一再强调城市体检在推进实施城市更新行动中的重要性，住房城乡建设部明确要求各地建立城市体检机制，从住房到小区、社区、街区、城区，查找群众反映强烈的难点、堵点、痛点问题，把城市体检发现的问题短板作为城市更新的重点。依据城市体检的结果，划定城市更新单元，建立项目库，明确项目实施计划安排。

为做好该项工作，自贡市住房和城乡建设局每年均组织开展自贡市城市体检评估，我区也投入了大量精力配合了该项工作。在2021年体检结果中，我区涉及“生态环境”“公共服务设施”“历史文化”“安全韧性”“综合交通”5大方面57个体检指标，其中在生态环境方面，内部组团缺少联系；山体、水体需治理、修复；在公服设施方面，局部人口密度大，文化、教育、养老、托幼设施配套待补充；在历史文化方面，历史街区、历史建筑、工业遗迹需加强保护和活化利用；在安全韧性方面，防洪防涝需解决；加强海绵城市建设、增加消防站；在综合交通方面，缓堵保畅、绿色交通、人行天桥等需加强。本次体检结果，为我区找准工作发力点提供了有效支撑。

规划引领

——城市更新的作战蓝图

曾有人戏称“住建局、交通局、水务局、执法局等单位，所有在城区范围内的项目都可以放在‘城市更新’这个篮子里，都是在干‘城市更新’”，对于这个说法，虽然有一定道理，但却一点也经不起推敲，实属“谬论”。城市更新工作如果没有坚持以规划为引领，统筹优化生产、生活、生态空间布局，形成国土空间规划“一张图”，那么各行业部门的项目“落点”并不能称之为城市更新。

为做好我区城市更新总体架构的搭架，区住房城乡建设局在充分吸收城市体检结果的基础上，于2022年底编制完成了《大安区城市更新建设规划》，并确定了“两片三街九单元”的城市更新总体布局（两片：以燊海井、老盐场等制盐文化为基底的盐文化更新片区；以恐龙博物馆、方特恐龙王国为载体，发展恐龙文旅融合片区。三条历史文化街区：大安老街、凉高山老街、大山铺老街。九单元：燊海井、吉成井、广华、大西洋、老盐场、凉高山、大山铺、远达花园、张化厂），涉及城市建成区范围内六街三镇35.84平方公里，并编制了近期项目61个总投资312亿元、远期项目17个总投资39亿元，初步实现“点线面”相辅相成的规划结构体系，该《规划》目前已通过市住建局牵头初步评审。

项目牵引

——城市更新的重要驱动

城市更新成功与否，除其它条件外，首要的一点就是所谋划与包装的项目是否具有足够吸引力来引入资本的投入。为切实做好项目谋划与包装，区住房城乡建设局配合市住建局完成了自贡市城市更新试点工作实施方案编制工作，燊海井片区、大山铺老街片区等7个片区城市更新项目纳入全市实施方案，总投资54.8亿元，其中燊海井、大山铺老街、大塘山工业园、张化厂等4个片区城市更新项目作为全市重点示范项目已于今年5月一并上报住建部。同时，编报了大安区老旧小区改造、大安区旧城道路改造提升等6个城市更新项目作为国开行融资储备项目报市住建局统一申报，总投资约29.7亿元。

城市更新是一项系统性工程，资金需求大、涉及利益主体多、规划程序复杂、开发周期和收益回报不确定，对实施主体的投融资能力要求高，融资、招商能在一定程度上降低政治风险、金融风险、债务风险等对城市更新项目的影响。

大安区城市更新工作开展以来，区住房城乡建设局积极同银行、投资商对接，目前，吉成井项目城市更新贷款事宜已提交四川银行审核；燊海井片区城市更新改造项目已起草完成“投资建设运营”框架合同，获得中国农业银行5亿元城市更新项目贷款支持，完成9150万元资本金注入，贷款已到位5000万元，完成子项工程大安街片区排水防涝建设工程一期，启动排水防涝二期工程；加快实施停车场建设和老旧小区改造，基本改造完成20个片区63个老旧小区，2023年8个片区20个小区改造有序推进。

微更新

——城市更新的一大趋势

住建部公布在《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》中明确提出禁止“大拆大建”式的城市开发，鼓励“微更新”。与动辄投入过千万、过亿的城市更新“大动作”相比，城市“微更新”旨在在众多公共空间开展“小而精、小而美”，从整体性规模更新到渐进式微更新，着力发挥以局部带动整体、以小切口解决大问题的关键作用，项目易于把控、见效快的优势明显。同时，有别于过去开展的城市风貌塑造，提升“颜值”虽然是“微更新”目的之一，但其更强调实现空间活化与区域复苏的目的，甚至成为区域振兴的一个“原爆点”。比如当前我区正在实施的大山铺城市更新节点打造项目，虽然规模较小，但选取点位极为特殊，其中打造的入口广场与恐龙博物馆、方特恐龙王国呈品字形摆布，让大山铺老街一下“亮”在了游客眼前，在老街基础设施、环境风貌得到提升的同时，也为下一步的文旅产业布局奠定了基础。此外，将口袋公园、邮票绿地建设统筹到城市更新总体布局中，今年拟新建17个邮票绿地、15个口袋公园。同时，土柱半岛公园建设项目也在有序推进中。

统筹联动

——城市更新的对策建议

——强化规划引领。强化城市更新设计理念，秉承弘扬优秀传统文化、塑造城镇风貌特色、推动城乡高质量发展的理念，围绕中心城区建成区内城市空间形态和功能的整治、改善和优化，加强与专业设计团队的对接，持续深化城市更新规划设计，按照循序渐进、迭代升级的动态过程，从“微更新、微改造”“小切口”入手，推动城市升级大变化。

——积极对上争取。紧盯中央和省、市城市更新各类支持政策，及时研究谋划，积极包装燊海井、大山铺老街、大塘山工业园、张化厂等重点示范项目，做实做细项目方案编制和前期准备，做好项目包装和上级补助资金、专项债券、银行融资贷款的申报工作，千方百计补齐城市更新项目资金缺口。

——激发市场活力。以市场需求为导向，坚持运营前置理念，广开门路，引进专业团队参与城市更新。积极引入社会资本参与，鼓励支持包括市民等在内的多元化开发主体，构建符合市场模式的商业模式，体现共建、共治、共享的人民城市理念。

——狠抓项目建设。紧盯目标任务，务实推进燊海井城市更新项目建设，加快推进老旧小区、燃气管道改造、口袋公园（邮票绿地）等项目建设，紧扣时间节点，把握工作节奏，做好跟踪服务，全力保障项目建设高质高效推进。

（责任编辑：何芯锐）