在当前财政收入增速下降、规范清理地方政府性债务的形势下，政府在公共服务领域进一步投资的潜力和空间受到制约。原有以政府或融资平台公司为主体进行资产抵押贷款、财政信用担保贷款及运用BT模式投资建设项目等大门关上后,大力推广政府和社会资本合作（PPP）模式,既是支持新型城镇化建设的重要手段，又是改进政府公共服务的重要举措，更是化解地方投融资难题，缓解财政支出压力，建立现代财政制度的内在要求。积极推广运用PPP等新型建设模式,千方百计撬动社会资本投资公益性项目,是我区加快两化进程，推进“五个自贡”建设，实现大安在自贡区域中心城市建设中追赶跨越、奋力崛起，从而“决胜全面小康、建设经济强区”的当务之急。

一、PPP模式实施背景

据审计署公布数据，截止2013年6月底全国地方政府债务余额17.9万亿元；而未来城镇化的成本预计达42万亿元，庞大的资金负担，使得地方政府需要新的破解渠道，地方政府面临政府融资平台融资遭遇瓶颈、土地财政难以为继、预算限制日益紧张等问题。2014年9月，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），意在“堵暗道，修明渠”，要求各级地方政府规范举债行为，限制地方政府随意举债。随后，中央各部委陆续出台政策性文件，大力倡导PPP模式。在中国经济发展进入“新常态”，全面深化改革稳步推进的背景下，以基础设施为代表的公共产品不断增长的需求和受到约束的供给能力之间的缺口不断扩大，旧有的完全由政府主导的基础设施投融资建设模式面临改革，政府与社会资本合作（PPP）模式成为我国基建投融资改革的重要方向。这种模式有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开；有利于消除费用超支，促进投资主体多元化，避免项目完工风险和资金风险；有利于完善财政投入和管理方式，平滑财政支出压力；有利于取长补短，以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

二、我区PPP项目推进情况及存在的问题

（一）我区PPP项目推进情况。按照PPP模式支持的项目范围，我区梳理了大安区新建保障性住房工程PPP项目等3个。目前，我区重点向社会资本推介大安区新建保障性住房工程PPP项目和成自泸高速公路大安互通及连接线项目。为加快保障性住房工程PPP项目建设，区政府先后组织东北部新城管委会、区财政局、区经建委、区代建中心、区公共资源交易服务中心等相关部门，同中商投灏嘉（上海）投资控股有限公司、中城建第六工程局集团有限公司、中国核工业二四建设有限公司、中国建筑一局（集团）有限公司、中铁四局集团有限公司等央企，就建设保障性住房工程PPP项目事宜进行了商谈。目前，正在倒排时间，加紧推进完善项目前期准备工作及入四川省财政厅PPP项目库的相关工作。

（二）存在的主要困难和问题。目前我区PPP工作还处于探索起步阶段，在具体实施过程中，存在以下几方面困难和问题：一是实际操作比较复杂。PPP模式操作上涉及物有所值评价、财政承受能力论证、交易结构设计、投资测算、项目管理等专业技术含量较高的工作，政策上涉及到土地、股权、财政专项资金、立项审批、招标采购等，在这个过程中牵涉到不同层级的多个政府部门，政府需要与社会资本磋商甚至谈判，操作太过复杂。二是项目前期准备实施条件不充分。项目前期手续不齐全，缺少规划、国土、环评等审批要件，给项目后续推进造成很大障碍。三是地方财力受到限制。财政部要求各地进行PPP项目的财政承受能力论证，每年度从预算中安排的PPP项目支出责任不得超过一般公共预算支出的10%，这会导致政府投入PPP项目的资金受到限制。从目前我区财政支出实际情况来看，可用于PPP项目支出的资金每年在1.6亿元左右。四是《中华人民共和国政府和社会资本合作法（征求意见稿）》中提出政府和社会资本合作期限一般不少于25年，如此长的期限将对项目本身的收益吸引社会资本投资产生更大难度。五是配套政策有待完善。我区PPP项目多属公益性项目，项目本身产生经营性收益少，导致社会投资方缺乏投资保障。

三、对策及建议

（一）组建PPP中心，建立工作推进责任机制。一是建立工作推进机制，明确责任分工，领导责任落实到位，规范操作抓到位，工作机制建到位，进一步强化主体意识、责任意识。二是组建专业性的PPP中心，配备专业性干部和工作人员，精心研究PPP项目的运行机制和办法，为政府筹划和实施PPP项目当好参谋。三是进一步及时消化和吃透中央、省一系列新政策、新举措，通过组织专项业务培训班等方式集中培训相关干部，转变观念，开拓思路，不断提高执行能力。

（二）加强沟通协调，推进项目实施。一是进一步加强与各行业主管部门的协调，简化行政审批流程，加快推进规划、国土、环评等审批要件的办理，积极做好项目材料准备、寻找合格的社会资本方，推进项目谈判签约。二是进一步加强与上级财政部门的沟通对接，筛选优质项目充实到省财政厅项目库中，充分利用省级平台，将PPP项目信息通过财政厅、财政部专业网站予以发布，积极争取上级政策和资金支持，加快我区PPP项目建设进度。

（三）狠抓技术支撑，聘请咨询顾问机构支持。为保证我区PPP模式项目严格按照国家、省市的相关规范要求实施，项目前期工作要选定一些业务能力强的咨询机构、律师事务所等作为政府长期性的合作伙伴，为实施方案编制、财政承受能力论证、物有所值评价、技术规范、合同签订等提供专业支持，以加快项目推进。

（四）做好财政承受能力评估，防范新的财政金融风险。PPP模式的大规模推广和应用，必须做好财政承受能力评估，按照财政部对PPP项目安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%的要求，只有一方面做好财政能力评估，同时将PPP项目支出纳入地方财政年度支出预算和跨年度财政计划，提前做好科学谋划和支出计划，才可能防范财政金融风险。

（作者：区财政局副局长）