为巩固镇街机构改革成果，加快构建简约高效的基层管理体制，提升基层社会治理能力和水平，大安区对加强城乡基层治理中创新机构编制管理的课题进行了调研。

一、基本情况

（一）职能配置情况

从县乡职责同构的角度，同县级职能比较，镇街比较缺乏社会治理、公共服务、应急管理等方面的职能，比如辖区公共服务设施规划编制、建设和验收参与权，全区性本辖区重大事项重大决策建议权，职能部门综合执法指挥调度权，职能部门派出机构工作情况考核评价和人事任免建议权，多部门协同解决的综合性事项统筹协调和考核督办权，下沉资金、人员的统筹管理自主支配权等。

在实际工作中，镇街现承接医保、民政、计生、残联社保等10个部门的业务，办理的行政审批和公共服务事项共70余项。现急需有利于服务人民、有利于群众办事，与人民群众生产生活密切相关的城乡管理、民政、教育、卫生等方面的审批服务执法权限。下一步，考虑将基层治理执法权（城乡管理领域）、适应便民服务需要的审批权（民生、卫计领域）予以下放。同时，涉密敏感和涉及公共利益平衡、重大资源类许可审批、重大公共安全、治安管控、需要技术手段监管等方面的管理事项按照“成熟一批、下放一批”的原则稳妥慎重下放（农业、交通领域）。

（二）机构设置情况

6条街道设置党政机构共30个（不含挂牌机构24个），其中凤凰、和平7个，其余街道4个，平均每条街道设置5个；设置事业机构20个（不含挂牌机构16个），其中凤凰、和平4个，其余街道均为3个，平均每条街道3.3个。

9个镇设置党政机构共61个（不含挂牌机构37个），其中新店、团结5个；何市、牛佛8个；其余均7个，平均每个镇设置6.7个；设置事业机构38个（不含挂牌机构32个），其中何市、牛佛5个，其余镇为4个，平均每个镇4.2个。

（三）人员编制情况

6条街道核定行政编制104名，实有94人（不含计划4名）；事业编制70名、实有61人（不含计划8名）；机关工勤岗位控制数8名，实有5人，编外聘用人员9人。街道平均编制数为30.3名，平均实有在编人数28.6人。

9个镇核定行政编制268名、实有250人；事业编制262名，实有233人（不含计划10名）；机关工勤岗位控制数12名，实有8人，编外聘用人员55人。镇平均编制数为60.2名，平均实有在编人数为55.7人。

（四）领导职数情况

6条街道设置领导职数43名，平均每个街道7名，其中凤凰9名，和平8名，龙井、大安各设7名，马冲口、凉高山各设6名。各街道核定事业副科1名。9个镇设置领导职数95名，平均每个镇10.5名，其中：团结、新店各9名；庙坝10名；新民、大山铺、三多寨、何市、回龙各11名；牛佛12名。各镇核定事业副科1名。各镇街均暂未配事业副科干部。镇街副科配置各空缺3人。目前，正在逐步调配空缺的班子成员和事业副科干部。

（五）审批服务运行情况

一是镇街设置便民服务中心。核定事业编制95名，平均每个镇8名、街4名，中心设有民政、计生、劳保、国土、城建环卫五个窗口，工作人员、代办员共84人，由公务员、事业人员、临聘人员组成。中心现承接医保、民政、计生、残联社保等10个部门的业务，办理的行政审批和公共服务事项共70余项，下一步将考虑增加老年证、残疾证办理、公共场所卫生许可等9个事项。二是建立便民服务代办站。依托村居党群服务中心和便民服务室，在全区149个村居委会设置便民服务代办站。公布代办事项，明确细化政策标准、所需资料、代办流程、联系方式、结果反馈等内容。三是设置村居服务代办员。本着“办事不出村、服务零距离”的原则，建立村居委会、居民小组、居住小区（片区）三级全程代办服务联动机制，村居干部、组干部、居民小管家履行代办员职责。

（六）综合执法办公室运行情况

各镇街均设置综合行政执法办公室，为行政机构，共15个；办公室专兼职工作人员共89人，由公务员、事业人员、临聘人员组成。主要负责辖区内城市（城镇）管理、综合执法和城乡环境综合治理的统筹协调、管理考核工作；负责统一指挥和协调上级职能部门派出机构开展综合行政执法工作。

（七）派驻机构情况

除政法系统外，我区现有派驻机构市场监管所、综合行政执法中队两类。市场监管局派驻10个片区市场监管所到镇街，负责属地市场监管领域的执法、监管和行政管理工作。除大安街、马冲口街、凉高山街外，综合行政执法局按照“一镇街一中队”原则在其余12个镇街各派驻1个综合执法中队，负责文化市场、交通运输、农业、劳动保障监察、自然资源、城市管理、应急管理等领域日常巡查、快速处置、协助调查取证等基础性监管工作。

二、存在问题

（一）机构设置。一是机构性质难定性。整合镇街行政机构、事业单位和派驻机构，统筹综合设置办事机构，人员编制成建制划转镇街管理，有利于镇街统一属地管理，提高工作效率，但同时也存在机构属性定位不清的问题。比如综合行政执法中队（参公事业单位）与镇街综合执法办公室（行政机构）进行整合设置，机构属性如何定性。二是街道机构设置过多过细。街道平均设置5个党政机构、4个挂牌机构、3个事业机构，共计12个。机构总量繁多，规模较小，人手少，并且分开独立运行的能力弱，街道综合性工作、中心工作、重点工作、突发工作、稳定工作都需要依赖团队的力量才能完成。

（二）职责分工。一是县乡职责难划分。自然资源、生态环境、城乡建设、应急管理、市场监管、综合执法等重点工作中，虽然有镇街权责清单，但仍存在县乡共同承担且层级间职责不清的工作，容易出现多头管理或无人管理的现象，需各部门厘清与镇街的职责边界。二是权力责任难统一。镇街承担监管执法工作后，按照“谁执法，谁负责”的原则，镇街对应增加责任；但在立法上镇街无执法主体资格，导致镇街执法“越位”或“缺位”，司法败诉的问题。三是部分权限难承接。特别是涉及到自然资源、安全监管、规划等专业性强的部门权限，基层承接困难，出现无人对接、无能力对接以及权力承接不到位的状况。四是人、财、物权难对等。推行简政放权后，行业主管部门，特别是执法部门的执法职责下沉到镇街，下沉的资源（人、财、专业素质能力培训等）与承接的工作不匹配，且虽工作考核在镇街，人权、财权却与镇街分离。

（三）人员编制和领导职数。一是职数核定难平衡。一方面可能存在与机构性质、职责任务、编制规模等不相适应，部分街道领导职数设置偏少的问题；另一方面镇街事业干部数量多，职数核定少，晋升渠道窄。二是街道编制核定少。为加强基层治理，街道承担的三创、综治维稳等工作越来越繁重，目前的人员编制无法满足工作需要。三是人员身份难打破。镇街工作人员现有公务员、工勤人员、事业人员和参公人员四种身份，安排工作混岗使用，出现“同工不同身份”“同工不同酬劳”等问题。四是激发工作激情有难度。镇街公务员被省市部门抽调、借用多，导致实际可用的人员少, 且大多为事业人员；同时，基层公务员职务职级并行晋升比例较低，事业人员待遇不同，工作积极性受到影响。

（四）运行机制。一是条条干预、条块分割严重。各单位实行纵向领导，只对上级主管部门负责，对基层管理存在缺位现象；单位与单位之间缺少联动机制，条块分割明显；基层无权对上级职能部门进行监督，更无权对多个单位进行协调行动，在日常管理中，存在有利益大家抢、有麻烦互相推的问题，从而阻碍了基层管理和发展。二是沟通协调机制存在短板。镇街承接审批执法事项涉及上级业务系统繁多，系统之间数据难以实现共享，存在“多套系统、多个流程、多次录入”，各单位重复审批、重复开具证明等问题，影响审批执法效率。三是事中事后监管问题。行业主管部门执法职责被下沉后，履行监督检查职责，缺少了传统的“以罚代管”的管理方式，对违法案件“看得见却管不了”，不知如何履行监管责任；镇街履行执法属地责任，在履行监督检查职责方面还不及时到位。

三、建议

（一）统筹设置机构，简约高效管理。一是推行镇街大部门制改革。按照职能相近的原则，整合镇街行政事业单位、派驻机构和挂牌机构，精简机构个数，减少管理层级。二是因地制宜设置机构。赋予各镇街少量自主设置机构权限，各镇街结合区域发展、城乡建设、功能定位和产业发展等实际设置凸显自身特色的机构。

（二）盘活编制存量，打破身份壁垒。一是参照户籍人口、常住人口、镇街面积、经济产业、职能调整、经济发达镇、百镇建设试点镇、扩权强镇试点镇等因素分配编制。二是锁定各类型编制和人员，建立“行政编制建框架，参公编制强执法，事业编制优服务”的分类管理模式，实行分类管理、统筹使用、竞聘上岗，统一目标绩效考核标准，实行同工同酬。三是释放事业人员晋升渠道和空间限制，增加1名事业副科职数，提高事业人员的工作积极性。

（三）打通“最后一公里”，提高审批效率。一是明确服务事项清单。按照“依法下放、能放则放、权责一致”的原则，根据省级出台的权力事项下放指导目录，结合我区实际，梳理下放或委托下放审批服务事项，制定镇街审批服务事项清单。二是推动网上政务服务向基层延伸。构建起镇街和村（社区）两级网上政务服务平台，为基层企业和群众提供网上申报、办事查询、结果公示、业务咨询、监督投诉和服务指南查询下载等多项服务。三是积极探索“不见面审批”。加大政务服务事项网办深度，做到材料网上流转、信息网上共享、签批网上运行、结果网上送达，确保需上级有关部门审批的事项，也能当场办结。

（四）一支队伍管执法，解决基层矛盾。一是颁布法律，赋予执法主体资格。镇街作为基层人民政府和区政府派出机关，承担着大量的属地管理责任，但现行法律却没给镇街赋予相应的处罚权力，有责无权，街镇难以发挥应有作用，通过政府立法授予镇街相应执法权。二是出台制度，规范执法行为。制定《镇街综合执法暂行办法》《镇街行政执法监督规定》和《镇街行政执法违法责任追究暂行办法》等制度，明确执法主体和权限范围、执法程序、执法机制、监督机制等，为推进镇街综合执法改革提供制度保障。三是配备力量，确保执法有效开展。把原先分散在各行政部门的执法人员和辅助执法人员参照镇街常住人员、往年案件办理量等因素，以一定比例全部划转到各镇街，逐步加强基层执法力量，全方位完善资金、装备等保障，确保综合执法有效开展。四是搭建平台，实现执法闭环管理。镇街成立综合指挥平台接入下沉的职能部门，实现“受理、执行、督办、考核”闭环管理，加强职能部门对下沉事项办理情况的监督、检查，同时建立联席会商、联合执法等机制。

（五）探索岗编适度分离，破解用才瓶颈。为进一步推动更多优秀人才到基层工作，前期区级已下派镇街第一书记83人，协助镇长、街道主任工作13人。一是实现核编用编专项化。统筹建立村（社区）专项编制保障计划。将事业编制核定到镇街，用于新招录人员到村（社区）工作，把退役军人、高校毕业生、社区工作者作为社区干部后备人选培养锻炼，通过定向招录，转变身份继续从事村（社区）工作。二是实现用人机制创新化。鼓励打破人员身份界限，岗编分离和在编在岗工作人员统一使用、分类管理，统一考核、统一待遇。三是实现管理规范化。制定相关的管理制度与办法，建立统一的村(居)干部职业化管理体系，对村(居)干部选拔任用、日常管理、考核等都进行规范。四是实现发展持续化。加强采取表彰奖励、经济待遇、培养选拨、学习提升、人文关怀等多方面的激励措施，进一步完善村(居)干部晋升机制，健全村(居)干部社会保障制度，解除村(居)干部后顾之忧，激发村(居)干部队伍活力。

(作者：区委编办督查与信息股股长)